APP: Nueva Terminal Aeroportuaria y el Regulador Autónomo
A mediados de Diciembre de 2015, en el marco de la denominada Ley APP (Alianza Público Privada), el Gobierno paraguayo lanzó la licitación internacional del proyecto de mejoramiento y ampliación del Aeropuerto Internacional de Asunción “Silvio Pettirossi” (AISP). En esencia, el proyecto busca el diseño, ejecución, financiación, operación, mantenimiento y explotación de una nueva terminal aeroportuaria para el AISP. Tales tareas pasarían a cargo de un participante privado. Lo que no figura como un eje central del proyecto es el fortalecimiento de la conectividad aérea del país.
A la fecha, cuatro firmas internacionales han adquirido los pliegos de bases y condiciones de la licitación (PBC). Probablemente el número de los interesados ronde, al menos, en siete. Se espera que las ofertas sean presentadas a finales de Abril. La adjudicación ocurriría a inicios del segundo semestre. El contrato de participación público-privada sería firmado con el oferente adjudicado (SOE – sociedad de objeto específico) dentro de los 90 días posteriores a la fecha de adjudicación. Las obras deberían comenzar a inicios de 2017.
El contrato tendría una vigencia de 30 años. A su finalización, la infraestructura desarrollada será transferida al Estado paraguayo – a no ser que medie una nueva negociación y que se modifique la Ley APP. Una vez que se firme el contrato y una vez que termine el período de transición, la SOE tomaría el control y exploraría las actuales instalaciones del AISP – hasta tanto se termine la construcción de la nueva terminal. En un escenario optimista, ella debería estar concluida a inicios de 2019.
La nueva terminal aeroportuaria contará aproximadamente con unos 30.000 metros cuadrados. Con su construcción, el Estado paraguayo busca mejorar la alicaída infraestructura aeroportuaria existente en el AISP – así como los servicios que en él son prestados. Este hecho es loable y debe ser aplaudido. Contra viento y marea, la Administración Cartes ha logrado avances significativos en esta materia. Continuar con el status quo no es una opción válida.
Ahora bien, debemos tener presente que una nueva terminal edilicia es un medio para alcanzar un fin, y no un fin en sí mismo. Independientemente a la implementación del proyecto y a la construcción de la nueva terminal, el Estado paraguayo debería considerar seriamente reestructurar el sector de aviación civil. Este es el aspecto central para la aviación civil en el Paraguay. No debería existir un énfasis indiscriminado en la construcción de una nueva terminal. Ella no necesariamente nos brindará una mayor conectividad aérea. Ésta es mucho más que la construcción y el manejo de una estructura edilicia.
La reestructuración debería incluir el fortalecimiento de un ente regulador. Para ello sería necesario escindir las funciones de administrador de la infraestructura aeroportuaria, así como el de prestador de los servicios de navegación aérea, de las tareas propias de un ente regulador (e.g. vigilancia de la seguridad operacional). El marco normativo deberá ser revisado en su totalidad. El actual es insuficiente para manejar un proyecto de esta envergadura.
Es necesario recordar que la Ley 73/1990 ha congregado en la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC), las funciones de las antiguas Dirección General de Aeronáutica Civil, Administración Nacional de Aeropuertos y Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología – tres entes que dejaron de existir. En la actualidad, la DINAC ejerce las funciones de: i) proveedor de los servicios de navegación aérea; ii) operador de la infraestructura aeroportuaria; iii) regulador técnico (safety); iv) contralor de la seguridad de la aviación (aviation security); v) investigador de los accidentes de aviación; y vi) fijador de la política aerocomercial. Este aglutinamiento de funciones no es recomendable.
Crear un nuevo ente regulador absolutamente independiente en materia aeroportuaria constituye una alternativa que merece ser seriamente explorada. Este ente (e.g. regulador aeroportuario) sería un organismo diferente a la DINAC y al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Varios países cuentan con un ente regulador para temas aeroportuarios diferente a la Dirección General de Aviación Civil (DGAC). Este ente podría tener una estructura similar a la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM) – ente recientemente instaurado.
El nuevo ente regulador, al que podríamos denominarlo Comisión Nacional de Servicios Aeroportuarios (CONASARP), sería una estructura autónoma. La CONASARP sería una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia, con capacidad jurídica para actuar en el ámbito del derecho público y privado. La CONASARP tendría competencia no sólo sobre el AISP (y por ende la APP), sino sobre todo el sistema aeroportuario del país – es decir, sería también el regulador de los aeropuertos que actualmente opera la DINAC. Al igual que otros entes autónomos, la CONASARP se relacionará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. La CONASARP contaría con un Directorio integrado por un presidente y dos miembros. Aunque la CONASARP podría contar con otras dependencias administrativas, su estructura sería, en principio, bastante reducida. El presidente y los miembros del directorio de la CONASARP serían designados por el Poder Ejecutivo por un periodo de seis años, renovable por un período adicional. El presidente y los miembros del directorio deberían contar con al menos 35 años de edad, al menos 10 años de experiencia en el rubro aeronáutico y poseer título universitario (e.g. abogado, economista, ingeniero, contador o administrador de empresas).
El Presidente y los miembros del directorio cesarán en sus funciones por: i) expiración del término de su designación; ii) renuncia presentada a la CONASARP; y iii) destitución por Decreto del Poder Ejecutivo, por mal desempeño en sus funciones, previo sumario administrativo. Los cargos de presidente y miembros del directorio serían considerados de naturaleza técnica y no “cargos de confianza”, según el Art. 8 de la Ley 1.626/2000 / Decreto 6.478/1994.
La CONASARP tendría las siguientes facultades: i) supervisar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de los operadores de servicios aeroportuarios; ii) supervisar el cumplimiento de las obligaciones con respecto a los niveles servicio aeroportuario; iii) dictar dentro de su ámbito de competencia, reglamentos autónomos; iv) ejercer el rol de regulador económico; v) fiscalizar e imponer sanciones y medidas correctivas a los operadores de servicios aeroportuarios por el incumplimiento de las normas, disposiciones y/o regulaciones y las obligaciones contenidas en el contrato de participación-público privada; vi) entender, en la vía administrativa, los reclamos planteados por los usuarios ante los operadores de servicios aeroportuarios; y vii) coordinar las actividades de otros actores públicos y privados presentes en los aeropuertos del país (e.g. comité de facilitación). Quedarían fuera de la competencia de la CONASARP el control y vigilancia de la seguridad operacional de temas relativos a los servicios aeroportuarios. Este modelo concibe a la CONASARP como un ente regulador eminentemente técnico, ajeno a las fuertes injerencias políticas típicas del ambiente aeroportuario nacional, de estructura bastante pequeña. Este modelo requeriría necesariamente una ley para su creación. Esta opción facilitaría la escisión de funciones de administrador de la infraestructura aeroportuaria y ente regulador que en la actualidad se reúnen en la DINAC.
Otro factor a considerar radica en el hecho que, por lo general, el nivel de calidad del servicio aeroportuario depende en gran medida del nivel de cooperación de todos y cada uno de los actores que interactúan en la terminal. Dichos actores no solamente incluyen a las líneas aéreas, sino también a otros prestadores de servicios, como el personal que presta apoyo en tierra (e.g. ground handlers), y las múltiples dependencias gubernamentales presentes en el aeropuerto (e.g. funcionarios de aduanas, salud, migraciones, lavado de dinero, relaciones exteriores, sanidad animal, medio ambiente, anti-drogas, entre otros). La presencia de un ente regulador eficiente en materia aeroportuaria puede ejercer el rol de facilitador y articulador de las políticas necesarias para que dichos actores cuenten con los incentivos necesarios para cooperar en pos de la excelencia del servicio aeroportuario. La presencia de un nuevo edificio terminal aeroportuario por sí solo no garantizará tal excelencia. Ella se logrará en la medida en que todos los actores, tanto públicos como privados, que interactúen en el edificio terminal, trabajen armónica y coordinadamente en pos de tal objetivo. En este sentido, el rol del ente regulador autónomo puede ser sumamente importante.