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Como lo menciona el conocido constitucionalista argentino Alberto Bianchi, “[l]a complejidad que progresivamente han ido adquiriendo las funciones estatales como consecuencia de la creciente intervención del Estado, no sólo en lo económico sino en todos los ámbitos… han obligado a los órganos legislativos a delegar en el Ejecutivo la reglamentación o el detalle, de ciertos aspectos técnicos o que requieren para su solución de la inmediatez con que actúan los órganos de la Administración sobre los problemas cotidianos.”

En este mismo sentido, en Tabacalera del Este S.A. c. Poder Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) consideró que la delegación legislativa, como instituto, no se encuentra prohibida en el ordenamiento jurídico paraguayo. Ciertamente, ella tiene carácter restrictivo. Por ejemplo, es frecuente que el legislador delegue en el Poder Ejecutivo la facultad de reglamentar las leyes. Por lo general esto se da en el mismo texto que aprueba la ley. Sin embargo, ello no implica la facultad de reinterpretar y expandir vía norma de menor rango el texto legal (una enfermedad crónica que históricamente ha padecido la SET).

Asimismo, la delegación legislativa no puede ir en contra de preceptos constitucionales. En Blymert Paraguay S.A. c. Poder Ejecutivo s/Amparo Constitucional, la CSJ ha dicho que, por ejemplo, un decreto “no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria.”

Pero ¿qué implica la delegación legislativa? ¿Qué facultades se pueden delegar y cuales son indelegables? Según Bianchi, delegar implica un traspaso, remisión o transferencia de una porción de la competencia del Poder Legislativo a favor, en la mayoría de los casos, del Poder Ejecutivo. Para Bianchi, la delegación legislativa no es per se contraria al ordenamiento constitucional, sino que depende de los factores de razonabilidad y legitimidad. Linares Quintana adopta una posición mucho más conservadora al decir que toda delegación implica una delimitación de facultades constitucionales y por ende es contraria a la Carta Magna.

Al examinar el instituto de la delegación legislativa en la Argentina, Santiago Castro Videla y Santiago Maqueda Fourcade dicen que ella solamente pudiera tener lugar en materias determinadas de administración o de emergencia pública y siempre y cuando se establezca un palazo fijo para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso (Argentino) establezca para tal efecto. Lamentablemente, a diferencia de la Argentina,  nuestra Constitucional Nacional no reconoce expresamente el instituto de la delegación legislativa a favor del Poder Ejecutivo. A pesar de ello, como veremos más adelante, existen muchos casos en que ella se da en la práctica.

Según nuestra Constitución Nacional, el Congreso tiene deberes y atribuciones específicas, como ser: i) dictar los códigos y las leyes, ii) establecer la división política del territorio, legislar sobre materia tributaria; iii) sancionar anualmente el Presupuesto General de la Nación; iv) dictar la ley electoral, v) aprobar o rechazar los tratados internacionales, vi) aprobar o rechazar la contratación de empréstitos, vii) autorizar concesiones para la explotación de servicios públicos y la extracción y transformación de minerales solidos, líquidos y gaseosos, viii) aprobar leyes de emergencia; ix) conceder amnistías y x) reglamentar la navegación fluvial, la marítima, la aérea y la espacial.

Asimismo, la Constitución Nacional impone una serie de deberes y atribuciones al Presidente de la República, como ser: i) representar al Estado y dirigir la administración del país; ii) vetar las leyes; iii) dictar decretos; iv) participar en la formación de las leyes; v) dirigir el manejo de las relaciones exteriores; vi) nombrar y remover a los Ministros; vii) ejercer el rol de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, viii) indultar o conmutar penas; ix) preparar el Presupuesto General de la Nación. Nótese que la Constitución Nacional no utiliza el vocablo “exclusivo” al hablar de los deberes y atribuciones del Congreso Nacional y del Poder Ejecutivo. 

La delegación legislativa implicaría entonces una transferencia de cierta competencia del Congreso Nacional a favor del Poder Ejecutivo. Esto se daría, por ejemplo, en el caso que al aprobar una ley determinada, el Congreso encomiende al Poder Ejecutivo uno de sus deberes y atribuciones específicos. Resulta difícil imaginarnos que el Congreso Nacional delegue a favor el Poder Ejecutivo su facultad de aprobar las leyes o de aprobar los tratados internacionales, la facultad de conceder amnistías, o por ejemplo, la aprobación del Presupuesto General de la Nación. Aquí, claramente, estas materias no pueden ser objeto de delegación alguna. Son indelegables.

Sin embargo, toda la reglamentación fluvial, marítima y aérea, a pesar de encontrarse dentro de las atribuciones y de los deberes específicos del Congreso Nacional, en la práctica, es competencia de los reguladores sectoriales. Por lo general, las cartas orgánicas de dichos reguladores permiten la posibilidad de que los mismos “reglamenten” el quehacer de sus respectivas actividades.  Dichas cartas orgánicas son aprobadas por ley del Congreso Nacional. Ello quiere decir que implícitamente el Congreso Nacional delega su facultad legislativa a favor del Poder Ejecutivo o de los mismos reguladores sectoriales. Aquí no se aprecia que exista un impedimento constitucional que imposibilite la delegación legislativa – algo que no sucede en materia tributaria.  Hasta incluso podría pensar que es innecesario reservar tales actividades (e.g. la regulación fluvial, marítima y aeronáutica) dentro de la esfera exclusiva de la competencia del Congreso Nacional, ya que las mismas son propias e inherentes a los reguladores sectoriales.

Como veremos a continuación, la delegación legislativa se da con cierta frecuencia en materia de de tasas – una especie dentro del género de los tributos. Esto se da por dos razones. En primer lugar, el marco jurídico de las tasas es por lo general pobre. Los textos legales adolecen de, en el mejor de los casos, serias falencias. Además, se ha hecho muy poco por corregir tales deficiencias y adecuarlas al ordenamiento constitucional. En segundo lugar, existe una marcada presión por actualizarlas frecuentemente, con lo cual el regulador sectorial siempre opta por el mecanismo más fácil – que no siempre es el jurídicamente correcto desde el punto de vista constitucional. 

Un caso en concreto lo constituye la tasa internacional de salida por vía aérea. En virtud a la Ley No. 1388/98, el Congreso Nacional creó la Secretaría Nacional de Turismo (SENATUR), como sucesora de la Dirección General de Turismo, asignándole los recursos generados por la percepción de la tasa de embarque internacional de salida.

A finales del año 2005, el Congreso Nacional sancionó la Ley No. 2828/2005 (Ley de Turismo), la cual, además de fijar el objeto de la política de turismo del país, determinar las obligaciones del Estado en la promoción y desarrollo del turismo, establecer el Sistema Turístico Nacional, el Registro Nacional de Turismo y el Consejo Nacional de Turismo; “autoriza a la SENATUR a fijar la tasa de salida internacional, vía aérea, terrestre y fluvial. El hecho imponible no involucra a prestación de servicio alguno que se individualice y particularice en el sujeto obligado a su pago. Por ende, más que una tasa propiamente dicha, la prestación dineraria debida a la SENATUR reviste el carácter de un impuesto de salida. La ley no establece en forma expresa el quantum del impuesto. Ahora bien, lo interesante del caso es que aunque el hecho imponible ha sido establecido por ley (Congreso Nacional), su quantum va a ser determinado por una norma de inferior rango, ya sea un decreto del Poder Ejecutivo o una resolución administrativa de la SENATUR (en la práctica siempre ha sido un Decreto del Poder Ejecutivo).

Otro caso interesante lo constituyen las tasas por servicios aeroportuarios de navegación aérea que percibe la DINAC. Históricamente dichas tasas han sido establecidas a través de decretos del Poder Ejecutivo. Aquí toda la determinación de la obligación tributaria (e.g. hecho imponible, quantum del tributo, sujeto pasivo, sujeto activo, ámbito temporal) son fijados por Decretos del Poder Ejecutivo. En realidad, tanto la ley No. 73/1990 como la ley No. 2199/2003 parecerían otorgar una delegación implícita al Poder Ejecutivo, o en su defecto al regulador temporal.

Recordemos que en materia tributaria, según la propia Constitución Nacional (Art. 44), nadie puede ser obligado al pago de tributos ni a la prestación de servicios personales que no hayan sido establecidos por ley. Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza, debe ser establecido necesariamente por ley (Art. 179). La Constitución Nacional aclara que es privativo de la ley determinar la materia imponible (e.g. el hecho generador que determina la obligación tributaria), los sujetos obligados y el carácter del sistema tributario.

La delegación legislativa no constituye un acto inusual en nuestro ordenamiento jurídico. En algunos casos es perfectamente válida. No admitir la delegación legislativa implica también obstaculizar notablemente el quehacer de la Administración, tornándola ineficiente y burocrática. El instituto es de naturaleza restrictiva y debe ser utilizado con muchísimo cuidado. Existen materias donde el mismo orden Constitucional impone serias limitantes a la posibilidad de delegar facultades y atribuciones legislativas. En materia tributaria, nuestra Constitución Nacional claramente dispone que el tributo solamente puede ser creado por el Congreso Nacional. La determinación del hecho imponible y su cuantía son materias reservadas a ley. Ellas no pueden ser establecidas por normas de inferior rango. No existe delegación legislativa posible. El Poder Ejecutivo no puede crear tributos a través de un Decreto. Lo que sí se podría delegar sería el quantum del impuesto, siempre y cuando la ley establezca un rango de máximos y mínimos dentro del cual el Poder Ejecutivo pudiera fijar la alícuota del tributo. Esto sucede, por ejemplo, en el caso del impuesto selectivo al consumo.