Fortalecimiento de los Reguladores Sectoriales

En los 10 últimos años, el Paraguay ha experimentado un sólido crecimiento económico. Sus números macroeconómicos reflejan un continuo incremento del sector productivo. A diferencia de otros países, ha existido estabilidad monetaria. Después de mucho tiempo y con esfuerzo, el Paraguay ha entrado en el radar de inversores internacionales.

En los 10 últimos años, el Paraguay ha experimentado un sólido crecimiento económico. Sus números macroeconómicos reflejan un continuo incremento del sector productivo. A diferencia de otros países, ha existido estabilidad monetaria. Después de mucho tiempo y con esfuerzo, el Paraguay ha entrado en el radar de inversores internacionales. Es indudable que numerosos factores han contribuido con este auge, desde el contexto regional hasta ciertos aspectos del mercado internacional.

El crecimiento económico requiere también de un adecuado marco jurídico, asi como de instituciones fuertes que controlen o que regulen a los principales actores. Desde el 2003, varios gobiernos de turno han intentado llevar adelante políticas públicas para fortalecer el desarrollo económico y social del país. Es incuestionable que la Administración Cartes ha sido la que más ha invertido en este sentido. A pesar que mucho se ha logrado, al menos si miramos la situación del país 15 años atrás, existe una gran materia pendiente: el fortalecimiento de los reguladores sectoriales.

Hasta la fecha, en el Paraguay no existe cultura regulatoria. A los reguladores sectoriales no solamente les cuesta identificar el verdadero interés público que deberían tutelar, sino que en la mayoría de los casos encuentran profundos problemas a la hora de definir algo que debería ser mucho más sencillo: su rol, su función, la razón de su propia existencia. Tres ejemplos prácticos constituyen verdaderos casos de estudios: la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), el Banco Central del Paraguay (BCP) y la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC). Estos entes nos demuestran las profundas dificultades por las que atraviesa el Paraguay en materia regulatoria.

Según la Ley 642, la CONATEL es una “entidad autárquica con personería jurídica de derecho público, encargada de la regulación de las telecomunicaciones nacionales.” Dicha carta orgánica encomienda a la CONATEL “la regulación administrativa y técnica y la planificación, programación, control, fiscalización y verificación de las telecomunicaciones conforme a la normativa aplicable y las políticas del Gobierno para el sector.”

La CONATEL se encuentra conformada por un Directorio de 5 miembros titulares. Ahora bien, históricamente, a la CONATEL le ha sido sumamente difícil blindarse de las injerencias políticas. Por mucho tiempo, conocidos líderes de seccionales han formado parte del directorio de uno de los reguladores sectoriales más importantes del país. La influencia política ha hecho que sea sumamente difícil identificar el verdadero interés público a tutelar. Basta recordar lo que le ha costado al Paraguay tener acceso a la banda ancha internacional de Internet. Por mucho tiempo, los prestadores de servicios de internet no podían acceder a los mercados internacionales para adquirir banda ancha. Esto solo se podía realizar a través del operador local. En la práctica esto llevó a costos excesivamente altos y a uno de los aislamientos digitales más relevantes de todo el continente. El Paraguay ha sido furgón de cola en materia de Internet. Por mucho tiempo, el criterio preponderante fue proteger a COPACO y no necesariamente facilitar el acceso a Internet de todos nuestros connacionales. Una miopía regulatoria cuyas consecuencias las seguimos pagando. Por paradójico que pudiera parecer, fue el Gobierno de “izquierda” de Fernando Lugo el que liberalizó el acceso a la señal internacional de Internet. Ningún gobierno conservador se animó a hacerlo.

Otro aspecto que ha sido preocupante en el actuar regulatorio de la CONATEL ha sido el poco análisis que se ha prestado a la concentración de mercado y su efecto en el mercado y los consumidores. Paraguay es uno de los pocos países donde un operador concentra la mayor participación de mercado en los servicios de telefonía celular, internet, cable y como si fuera poco, detenta los derechos exclusivos de comercialización de la señal del campeonato nacional de fútbol de primera división. Aunque en la actualidad es la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CONACOM) el organismo encargado de evitar prácticas abusivas y monopólicas, anteriormente la CONATEL debió haber prestado mucha mayor atención a estos temas. Solo el tiempo revelará el nefasto resultado de tal concentración.

Últimamente, lo más llamativo es el hecho que un ex – Presidente de la CONATEL haya luego sido nombrado Presidente de COPACO. Es decir, de ser el encargado del ente regulador pasó a dirigir un ente regulado. Nos preguntamos cómo queda la prohibición del Art. 11 de la Ley 642 que establece taxativamente que los funcionarios de la CONATEL no pueden ser directores, gerentes, socios o accionistas de personas físicas o jurídicas sujetas a su regulación.

En cuanto BCP, según su propia carta orgánica, la entidad tiene como objeto garantizar “la estabilidad del valor de la moneda y promover la eficacia y estabilidad del sistema financiero.” Para ello, el BCP participa “en la formulación de la política monetaria, crediticia y cambiaria, siendo responsable de su ejecución y desarrollo.” Por mucho tiempo era práctica normal que al terminar sus funciones en el directorio del BCP, renombrados ejecutivos pasen a integrar la plana mayor de los principales bancos de plaza. Es decir, del regulador al regulado.  Pero quizás una de las mayores deudas de este regulador sectorial sea la pasividad con que ha controlado al sector bancario y financiero.

El caso más emblemático ha sido la regulación de las tasas de interés y las prácticas en el otorgamiento de las tarjetas de crédito. Aunque el BCP siempre tuvo potestad regulatoria, no la ha ejercido en todos los tiempos y en todos los casos. Ello motivó la intervención del legislador, quien queriendo corregir deficiencias que pudieron ser absoluta e íntegramente subsanadas por el regulador sectorial, aprobó una ley con diversos elementos de difícil implementación. En realidad, esto ha sido un caso típico de excesivo intervencionismo legislativo ante la ausencia del regulador sectorial. En otras palabras, la pasividad del regulador produce un exabrupto legislativo.

Otro ejemplo ilustrativo lo constituye la DINAC. En la actualidad, ella ejerce el rol de regulador técnico, proveedor de los servicios aeroportuarios, de navegación aérea, seguridad de la aviación (AVSEC), fijador de la política aéreo-comercial, centro de instrucción, e investigador de accidentes. Esta superposición de funciones le ha imposibilitado al ente determinar su verdadero rol y tutelar así el verdadero interés público. Hasta la llegada de la política de cielos abiertos, el actuar de la DINAC tenía como principal objeto proteger los intereses del principal operador aéreo del país, empresa cuya propiedad sustancial y control efectivo se encontraba en aquella fecha en manos brasileras.  Hasta el 2005, no se podía comercializar una tarifa más baja que la ofrecida por el principal operador aéreo del país. Esto no sólo conllevó a la inmutabilidad tarifaria y la complacencia de los costos operativos, sino a un verdadero aislamiento geográfico. Hay que tener presente que en el 2005, el Paraguay contaba con solo tres operadores aéreos ofreciendo vuelos regulares hacia y desde el país. La menor conectividad de toda la región.

En el Paraguay los reguladores sectoriales padecen males crónicos. Se podrían identificar al menos cuatro falencias sistémicas. En primer lugar, la política juega un papel fundamental a la hora de asignar las principales posiciones en los reguladores sectoriales. Por décadas, un conocido senador ha ejercido un rol más que importante en todo el quehacer aeroportuario del país. En el seno de la CONATEL, el Directorio no ha estado inmune de las presiones políticas de los principales partidos. De hecho, fuerte referentes de las seccionales del país lo han integrado. En segundo lugar, existe una sobrepoblación en los reguladores sectoriales. Cada regulador debe acomodar los pedidos políticos. En tercer lugar, la sobrepoblación conlleva también a bajos niveles salariales. Sin excepción alguna, a los reguladores sectoriales les cuesta retener talento o atraer aquellos candidatos del sector privado que podrían contribuir con su experiencia. Todo esto contribuye a un ambiente mediocre, superpoblado y alejado de las verdaderas necesidades de los sectores que pretenden regular. Por último, los reguladores sectoriales no se caracterizan por mantener un diálogo fluido con sus respectivos sectores – ni que decir con otras instituciones o dependencias del Estado. El proceso de regulación normativa no debería ser un mecanismo unidireccional donde la norma se imponga de arriba hacia abajo (Top-Down Norm construction process). Todo lo contrario, debería ser un proceso interactivo donde lo que se imponga sea finalmente el consenso.

Aunque el gobierno ha mostrado un marcado énfasis en promover el desarrollo económico y social del país e incrementar la infraestructura existente, poco se ha logrado en el fortalecimiento de los reguladores sectoriales. El rol de estos entes es vital a la hora de corregir los abusos típicos del mercado y de tutelar el verdadero interés público. En ausencia de reguladores fuertes el consumidor se encuentra absolutamente desprotegido. Las consultorías internacionales pueden ayudar a lograr ciertos objetivos estratégicos perseguidos por el Gobierno. Pero por lo general ellas son transitorias.  Ellas deberían también contribuir al fortalecimiento de los entes reguladores. Este aspecto no debería ser soslayado. El país necesita reguladores activos con personas idóneas y capacitadas. CONATEL, BCP y DINAC nos recuerdan lo mucho que queda por hacer.