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Turismo: crisis y desafíos para su reactivación

Para muchos países, el turismo es un componente central a la hora de generar desarrollo económico y social. Su efecto catalizador permite la creación de empleados en múltiples sectores con los que se el sector se relaciona directa o indirectamente. La actividad turística permea en un sinnúmero de rubros colindantes, y en muchos casos inclusive, el turismo es un eje central del producto interno bruto (PIB) de cada país. Dado el rol que juega en la economía de ciertos países, se da que las políticas públicas están directamente dirigidas a potenciar su desarrollo. En otros, sin embargo, como lo es el caso del Paraguay, el turismo recién empieza a despegar. 

En la actualidad, es indiscutible y es sabido que el turismo ha sido uno de los rubros más golpeados por la pandemia del COVID-19. Las restricciones sanitarias impuestas a nivel mundial han cuasi paralizado toda la flota de la aviación comercial y por ende el movimiento de los turistas a lo largo de todo el planeta. Asimismo, el factor de ocupación de hoteles, cruceros y líneas aéreas se redujo drásticamente.

Después de casi 18 meses de pandemia y de atravesar una crisis sin precedentes en su historia, el sector empieza a experimentar un lento nivel de recuperación. Todos los estudios internacionales coinciden en que se necesitarán entre 4 a 5 años para lograr los niveles de tráfico internacional y flujo de turistas pre-pandémicos. En este contexto, no caben dudas que se deben impulsar un conjunto de medidas a fin fomentar el desarrollo de la actividad turística. Una de ellas es la de facilitar el ingreso de turistas extranjeros a través de una flexibilización en el criterio de otorgamiento de visas – medida que, de implementarse, innovaría por completo la política que históricamente adoptó el Ministerio de Relaciones Exteriores (“MRE”). En el caso del Paraguay, una flexibilización en el otorgamiento de visas podría beneficiar ampliamente al sector, el cual se vio perjudicado por las políticas públicas adoptadas hasta la fecha.

Los beneficios de flexibilizar los requisitos en el otorgamiento de visas

De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (“OCDE” por sus siglas en inglés), permitir que la gente viaje con mayor facilidad mejora sustancialmente la posibilidad de que los países atraigan un flujo mayor de visitantes, los cuales a su vez dejan valiosas divisas. En muchos casos, las exigencias de visas para los turistas extranjeros pueden constituirse en un impedimento para la generación de tráfico y el desarrollo de turismo. En la medida que un país adopte un criterio inflexible, conservador y burocrático en su política de otorgamiento de visas, más difícil será para los turistas extranjeros acceder al mismo. En un mundo globalizado donde los mercados compiten por atraer a turistas extranjeros, la exigencia de visas constituye un desincentivo a la hora de decidir un viaje sobre un determinado destino. Este principio adquiere incluso mayor relevancia para países que no cuentan con un ícono de atracción turística, como el caso de Paraguay.

En junio de 2019, Brasil decretó la eliminación de visas para ciudadanos de Estados Unidos, Canadá, Japón y Australia. Para enero de 2020 – justo antes de la pandemia, el número de turistas estadounidenses que ingresaron a Brasil había crecido en un 39%. 

No obstante, la OCDE reconoce que es absolutamente utópico pensar que los países eliminen por completo las exigencias de visas para los turistas extranjeros de todas las nacionalidades. En este sentido y según la OCDE, los países también deben considerar la implementación de mecanismos de facilitación en los procesos de otorgamiento de las visas. Dichos mecanismos pueden incluir el otorgamiento de visas online (e.g. visas solicitadas a través de internet en cualquier parte del mundo y en cualquier momento), la concesión de visas a la llegada (e.g. visas on arrival), la estandarización y la reducción de los requisitos para el otorgamiento de las visas, el otorgamiento de visas con múltiples entradas y por período de validez más extensos, la reducción de los tiempos en el otorgamiento de las visas y la disminución de los costos.

Por qué se exigen las visas a los extranjeros?

El requisito de que los turistas extranjeros deban obtener una visa antes de su arribo a un determinado país es de larga data. Muchos países justifican la exigencia de visas para garantizar el ingreso temporal de extranjeros en su territorio por motivos de control migratorio, seguridad nacional y ahora hasta por cuestiones de política sanitaria. En muchos casos el requisito de las visas busca garantizar que el extranjero ingrese verdaderamente al país como turista y que no permanezca en el mismo más del tiempo permitido (e.g. 90 días), ni que tampoco desempeñe una actividad que se encuentre prohibida (e.g. trabajar en dicho país). En otros casos – como ha sido el caso del Paraguay en los últimos veinte años – la exigencia de visa a los extranjeros posee fines eminentemente recaudatorios, ya que lo producido de las mismas es utilizado en gran medida para cubrir los costos consulares y de representación diplomática en el exterior.

El ingreso de extranjeros al país: entre la Ley de Migraciones, la Ley del Arancel Consular y el  infortunado principio de la reciprocidad irrestricta

Según la Ley N° 978/96 “De Migraciones” (“Ley de Migraciones”), como regla general, los turistas extranjeros, además de presentar pasaporte válido, deben contar con una visa expedida por un consulado paraguayo. Como excepción, la visa no es exigible cuando así lo disponen los convenios internacionales o ‘disposiciones emitidas por autoridades competentes del país’. Ello quiere decir que de acuerdo con la Ley de Migraciones, la exoneración del requisito de la visa podría darse a través de un tratado internacional, ley, decreto o resolución del MRE. En este mismo sentido, el Decreto N° 10.033/2012 “ Por el cual se Reglamenta la Expedición de Visas para el Ingreso al Territorio Nacional” (“Decreto 10.033”) expresamente reconoce que la exoneración del requisito de visa puede darse de tres maneras, a saber: i) a través de la celebración de tratados de supresión de visas con otros Estados; ii) cuando una Ley nacional así lo establezca; o iii) cuando la exoneración sea reconocida unilateralmente por el país.

La Ley N° 5254/2014 “Del Arancel Consular” (“Ley del Arancel Consular) se limita a fijar el quantum de lo que percibe el MRE por sus servicios consulares, y uno de dichos ítems lo constituye el otorgamiento de visas a extranjeros. Esto lo viene haciendo el MRE desde 1959. En este sentido, la Ley del Arancel Consular establece cánones (e.g. aranceles básicos) que van de US$ 50 a US$ 85 para el otorgamiento de visas de no residentes, ya sea de una entrada o de entradas múltiples. La Ley del Arancel Consular faculta al MRE a percibir un arancel superior o inferior al básico para ciudadanos de Estados que fijan un monto superior o inferior en sus respectivos otorgamientos de visa, sobre la base del principio de reciprocidad. Dicha norma también dispone que las únicas exoneraciones de los derechos consulares son las previstas en la Ley del Arancel Consular y en las leyes especiales.

Históricamente, el MRE ha utilizado la Ley del Arancel Consular para justificar la existencia del requisito de visas a turistas extranjeros. En realidad, dicha norma lo que fija es el quantum de dicho arancel. El MRE también ha sostenido que las exoneraciones de visas solo podrían darse en el caso que el otro Estado exonere dicho requisito a ciudadanos paraguayos.  Bajo esta concepción, el MRE entiende a la ‘reciprocidad’ como una medida de represalia equivalente – lo que en relaciones internacionales se conoce como ‘Tit-for-tat’. En otras palabras, cobro a todos los que me cobren. Según el MRE, la noción de ‘reciprocidad’ se circunscribe única y exclusivamente al requisito de visas. El MRE deja de lado una  consideración una visión más amplia de las relaciones diplomáticas y la cooperación internacional entre los Estados. Por ejemplo, analicemos toda la cooperación de Estados Unidos con el Paraguay. Ciertamente, la sola donación de 1 millón de vacunas y la construcción de la nueva sede de su embajada en Asunción ya superan los US$ 1.800.000 que percibía anualmente el MRE por el cobro de visas a ciudadanos estadounidenses por el ingreso al país antes de la pandemia.

En la actualidad, a través de diversos acuerdos bilaterales, tratados, leyes, decretos y notas reversales, Paraguay ha exonerado el requisito de visas a ciudadanos de 10 países en Sudamérica, 8 países en América del Norte y Centro América, 38 países en Europa, y 8 países en Asia y África. En total, ciudadanos de 64 países no requieren visa para ingresar al Paraguay.  Lamentablemente, dicho número es aún insuficiente; al menos si el objetivo del país es potenciar el turismo y el ingreso de turistas extranjeros. 

Los acuerdos de supresión de visas y las decisiones unilaterales

En los últimos 40 años, el Paraguay ha celebrado varios tratados internacionales con diversos Estados para la supresión del requisito de visa para los titulares de pasaportes comunes, incluyendo acuerdos que a la fecha han sido debidamente ratificados por el Congreso Nacional, con, entre otros, Emiratos Árabes Unidos, México, Colombia, Federación Rusa, República Dominicana, Guatemala, Ucrania, Perú y Ecuador. Asimismo, el Paraguay ha suscrito acuerdos para la supresión del requisito de visa para los titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales o de servicios con Montenegro, Republica Libanesa, Indonesia y Qatar. En los últimos años, invocando el principio de la reciprocidad irrestricta, el Paraguay unilateralmente ha eliminado el requisito de visas para titulares de pasaportes comunes del Principado de Mónaco y Singapur. Esta decisión unilateral del Paraguay se debió a que los otros Estados dejaron de exigir visas a ciudadanos paraguayos.

Ahora bien, depender de los tratados internacionales, los cuales son negociados en un largo periodo de tiempo, es insuficiente para atraer turistas extranjeros. Decisiones unilaterales son necesarias para reactivar al sector turístico.

El caso de Japón

Recordemos que bajo la posición del MRE, en virtud de la Ley del Arancel Consular, la exoneración del requisito de visa solamente puede proceder, siempre y cuando exista reciprocidad irrestricta. En otras palabras, que el otro Estado también exonere las visas a ciudadanos paraguayos. Ahora bien, en la práctica la reciprocidad no necesariamente es observada por el MRE en todos los casos, sino que más bien tiene un sabor “selectivo”. En la actualidad, existen algunos casos en los cuales dicho requisito parecería estar ausente. Por ejemplo, por nota verbal de fecha No. 146/2017 del 30 de agosto de 2017, Japón comunicó a Paraguay que solamente exoneraba las visas a los portadores de pasaportes diplomáticos y oficiales. Ello quiere decir que los paraguayos que viajen a Japón con pasaporte ‘común’ (no diplomático, no oficial), deberán obtener previamente una visa ante el Consulado de Japón en Asunción. Sin embargo, dejando de lado el principio de reciprocidad, el Paraguay decidió unilateralmente exonerar la visa a todos los ciudadanos japoneses.  Esta medida merece ser aplaudida, ya que por más de cincuenta años, Japón ha desplegado un profundo nivel de cooperación internacional con el Paraguay. La Agencia de Cooperación Japonesa (JAICA – por sus siglas en inglés) ha implementado innumerables proyectos por varias décadas. Existen fuertes lazos culturales entre ambos países. Por ende, la reciprocidad entre ambos países se extiende mucho más allá de las meras exigencias para el otorgamiento de visas.

Atar el requisito de la visa a una noción tit-for-tat de la reciprocidad refleja una profunda miopía en materia de relaciones internacionales, que solamente se explica desde una visión recaudadora. Ella no representa el verdadero interés nacional. La gran pregunta que todos nos hacemos es por qué el MRE no adopta el mismo criterio utilizado con los japoneses con turistas extranjeros de otras nacionalidades, que bien podrían contribuir sustancialmente a desarrollar la actividad turística en todo el país.

El caso de Singapur

Desde que el Primer Ministro Lee Kuan Ye (LKY – como se lo conoció en inglés por sus iniciales) iniciara su mandato en 1959, Singapur ha experimentado una profunda transformación, política, social, económica y cultural. De ser un país cuasi-inexistente en el concierto de las naciones, Singapur se ha convertido en un reconocido líder político en el sudeste asiático, así como un centro comercial y turístico a nivel mundial.

A fin de promover el turismo, Singapur ha adoptado unilateralmente un agresivo programa de flexibilización de visas para turistas extranjeros.  En el marco de dicha iniciativa, varias décadas atrás, Singapur (unilateralmente) exoneró el requisito de visa a los ciudadanos paraguayos. Ahora bien, por muchos años el MRE siguió exigiendo visa a los singapurenses. Solamente después de varios reclamos, en 2017 el MRE exoneró tal requisito, con la promulgación del Decreto N° 7776.

La burocracia en el otorgamiento de las visas

El Paraguay no solo se ha caracterizado por contar con una rígida y conservadora política en materia de visas exigibles a turistas extranjeros, sino que el proceso de otorgamiento de las mismas ha sido históricamente lento, burocrático y disociado de las prácticas modernas. Por décadas, por ejemplo, el Paraguay no otorgaba visas con entradas múltiples. Como la visa era otorgada por una única entrada (e.g. single entry visa), el plazo de validez de la misma no era superior a 90 días – periodo computado desde que el extranjero ingresaba al país. Esto creaba numerosos inconvenientes a los solicitantes. Una persona que precisaba ingresar varias veces al año al Paraguay debida solicitar varias visas. A esta situación se le sumaban dos problemas.  En primer lugar, en algunos casos el Paraguay exigía la presencia física del interesado en el Consulado para el otorgamiento de la visa. Y en segundo lugar, el Paraguay contaba con pocos consulados en el exterior. En muchos casos, esta situación despertaba airadas quejas de gobiernos extranjeros que, aunque exigían visas a ciudadanos paraguayos, las otorgaban con múltiples entradas, por un plazo de validez de 3 a 10 años incluso cuando el pasaporte del solicitante pudiera vencer con anterioridad a dicho período, y a través de prácticas mucho más modernas (e.g. visas online, sin necesidad de comparecencia personal, posibilidad de pagos a través de tarjeta de créditos).

A fin de dotar mayor agilidad al sistema, en noviembre de 2012 – antes del reingreso de una línea aérea estadounidense al país – el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto 10.033 con el objeto de reglamentar la expedición de visas para el ingreso al país. En líneas generales, las visas se dividen en visas a residentes y visas a no residentes. A los efectos migratorios, las visas pueden ser otorgadas a residentes permanentes o temporarios. A su vez, las visas a no residentes pueden ser otorgadas a turistas o técnicos.

Para el otorgamiento de visas de no residentes, entre otros, el Decreto10.033 requiere que el solicitante presente un formulario firmado, pasaporte con una validez de al menos 6 meses y documentación de soporte. Como gran novedad, el Decreto 10.033 introdujo la posibilidad de que el MRE otorgue visas en el arribo, pero solamente en el Aeropuerto Internacional Silvio Pettirossi de la ciudad de Asunción (“AISP”). Inicialmente las visas en arribo fueron otorgadas a ciudadanos de Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia. Posteriormente dicho programa fue extendido a un grupo reducido de otras nacionalidades.

Aunque el Decreto 10.033 representaba un paso en la dirección correcta a fin de facilitar el acceso de los extranjeros al país, el sistema se mantuvo aún bastante rígido.  Por ejemplo, el Decreto 10.033 exigía la comparecencia obligatoria de las personas que solicitan visa ante las Misiones Diplomáticas y Consulares, y el plazo de las visas en arribo era solo por 90 días.

En junio de 2016, a fin de suavizar dichas exigencias y por solicitud de diversos gremios del sector, el Decreto N° 5.377/2016 (“Decreto 5.377”), introdujo varias modificaciones en la reglamentación relativa a la expedición de visas. En este sentido, el Decreto 5.377 eliminó el requisito de la comparecencia presencial al solicitar la visa para ciudadanos de Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Taiwán. Asimismo, en el caso de los ciudadanos de Estados Unidos, el Decreto 5.377 introdujo la posibilidad de que se otorguen visas con múltiples entradas  con validez de hasta 10 años. Para los ciudadanos de Australia, Canadá, Taiwán y Nueva Zelanda, las visas pueden ser otorgadas por todo el plazo de vigencia del pasaporte del solicitante.

Aunque resulta innegable los avances logrados con el Decreto 5.377, la gran pregunta es por qué el MRE aún no adopta un criterio más flexible que verdaderamente induzca al extranjero a “visitar” el país. En otras palabras, en ausencia de riesgos y ya habiendo obtenido visas anteriores, ¿por qué no otorgar una visa por un período de 10 años y con múltiples entradas a todos los ciudadanos extranjeros, independientemente de su nacionalidad?

El reclamo de los gremios del turismo: el Proyecto de Ley de Reactivación Turística

Por más de quince años, diversos gremios del turismo han venido reclamando al MRE una flexibilización a la hora de exigir visas para el ingreso de turistas extranjeros al país. Desde la mirada de los gremios, la posición históricamente adoptada por el MRE solo persigue fines recaudatorios y no considera los posibles beneficios que pudiera obtener la economía del país al incentivar la llegada de un número mucho mayor de turistas extranjeros. En particular, los gremios sostienen que el Paraguay debería eliminar el requisito de visas para ciudadanos estadounidenses, canadienses, australianos y neozelandeses – países caracterizados por contar con número alto de turismo de exportación.

En la región, es cada vez menor el número de países que exige visa a los ciudadanos de dichos Estados. Más arriba, comentábamos la iniciativa llevada adelante por Brasil. Esto para el Paraguay no puede pasar desapercibido. Tengamos presente que las Cataratas de Iguazú del lado brasilero reciben por año más de 2.000.000 de turistas, muchos de ellos provenientes de estos cuatro países. Creemos firmemente que Paraguay debería tratar de captar al menos un porcentaje menor de dicha torta. Esto es vital para la reconversión del Alto Paraná, que precisa urgentemente migrar su matriz productiva. El modelo de la triangulación comercial, por un lado, y el agribusiness, por el otro, ya no son suficientes. El turismo puede constituirse en una alternativa sumamente interesante. Ahora bien, creemos que solo una vez que el MRE flexibilice los requisitos en el otorgamiento de visas será posible atraer un volumen interesante de turistas extranjeros para potenciar el desarrollo del sector.

Los gremios han presentado al Congreso Nacional un Proyecto de Ley a fin de establecer medidas para incentivar la reactivación turística y la apertura de Paraguay al mundo. El eje central del Proyecto de Ley radica en la eliminación del requisito de visa para ciudadanos de Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelanda y Australia. Dicho proyecto, ya cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados. A la fecha, el  Proyecto de Ley se encuentre en estudio en la Cámara de Senadores. A pesar de contar con la oposición del MRE, la Comisión de Relaciones Exteriores y Asuntos Internacionales de la Cámara de Senadores ya ha otorgado, por unanimidad y afortunadamente, un dictamen favorable al proyecto.

Reflexiones finales 

El turismo debe formar parte del plan de desarrollo estratégico del país. Ahora bien, el sector precisa de un conjunto de medidas que le permitan acelerar la recuperación de la caída que ha experimentado con motivo de la pandemia desatada por el COVID-19. La política del país en materia de otorgamiento de visas a turistas extranjeros debe ser imperiosamente revisada. En el contexto internacional, existen numerosos ejemplos que demuestran los innumerables beneficios para el turismo cuando se flexibilizan y facilitan los requisitos en materia de otorgamiento de visas. Antes de que empezara la pandemia, Brasil ha demostrado el incremento de turistas que puede recibir un país al eliminar el requisito de visa. 

Paraguay no puede continuar ignorando esta realidad, debemos dejar de lado los fines recaudatorios, empezar a tener en cuenta las tendencias modernas, y por sobre todo, se debe dejar de lado el criterio de la reciprocidad irrestricta, por una visión mucho más amplia y de acorde con los tiempos modernos.

El Proyecto de Ley para reactivar el sector del turismo que se encuentra en estudio en el Congreso Nacional y que propugna la eliminación del requisito de visa para ciudadanos de Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelanda y Australia merece convertirse en Ley de la Nación. Numerosos gremios del sector han manifestado su apoyo a dicha iniciativa. Asimismo, a la hora de otorgar visas a turistas extranjeros, el MRE precisa un urgente aggiornamento a las prácticas modernas.  El MRE debería considerar la implementación de mecanismos para el otorgamiento de las llamadas e-visas o visas electrónicas, de tal manera a que el solicitante la pueda requerir en cualquier momento en cualquier lugar del mundo. En aquellos casos en que el solicitante ya fuera conocido y que ya hubiera obtenido otras visas y que por lo tanto no represente riesgo alguno, el MRE debería adoptar unilateralmente la práctica de otorgar las visas con múltiples entradas y por el período de 10 años – tal como lo hacen algunos países.

El desarrollo del turismo no puede seguir siendo objeto de políticas publicas mezquinas, desactualizadas y disociadas de la realidad. Al menos, si esperamos que el sector se convierta de una vez por todas en un motor catalizador de desarrollo económico y social.