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Por medio de la Ley de Seguridad Fronteriza (LSF) Nº 2532/05 el Estado paraguayo estableció una zona de seguridad fronteriza en un área comprendida por una franja de 50 kilómetros adyacente a las líneas de frontera terrestre y fluvial dentro del territorio paraguayo (1).

La medida de seguridad fronteriza adoptada consiste –conforme lo dispone el art. 2 de la citada ley– en la prohibición a aquellas personas oriundas de países limítrofes de la República del Paraguay o, en el caso de las personas jurídicas, para aquellas que estén integradas mayoritariamente por extranjeros oriundos de cualquiera de los países en constituirse como propietarios, condóminos o usufructuarios de inmuebles rurales ubicados en la zona demarcada por el art. 1 de la Ley (2).

Ahora bien, uno de los tantos problemas de esta ley radica en determinar si, por ejemplo, una sociedad anónima (S.A.) constituida mayoritariamente por accionistas de un país limítrofe está interesada en alquilar un inmueble rural que está dentro del área establecida como de seguridad fronteriza, ¿lo puede hacer?

Por medio de este trabajo pretendemos ofrecer criterios interpretativos para esclarecer el problema señalado y sentar una postura al respecto.

El análisis que realizamos para contestar a la cuestión es de tipo interpretativo, para lo cual hemos tenido en cuenta: 1) la integración de la LSF con las normas del Código civil paraguayo y con la doctrina elaborada por los juristas; 2) las normas constitucionales de la República.

Veamos.

Código civil y la doctrina

Dado que la LSF utiliza términos propios cuyos contenidos y características esenciales se encuentran en el Código civil, se hace necesario recurrir a éste para dilucidar la cuestión, así como a la doctrina de los juristas.

El Código civil paraguayo no estipula una definición del derecho de usufructo, pero de lo legislado se deduce que el usufructo es un derecho real desmembrado del dominio, en virtud del cual el titular del derecho (usufructuario) está facultado a usar o gozar de los frutos y utilidades del bien (3).

Siguiendo con los criterios utilizados por el legislador paraguayo, las características del usufructo son las siguientes: a) es un derecho real (4); b) que puede constituirse sobre bienes muebles, inmuebles y también sobre derechos (5); c) puede ser pactado un precio por la transferencia de este derecho como también puede ser pactada su gratuidad; c) se puede constituir por un periodo de tiempo determinado como también de manera vitalicia (hasta la muerte del usufructuario); d) se debe otorgar cumpliendo con formalidades especialmente establecidas en el Código; e) puede constituirse por medio de un contrato, por ley, por acto de última voluntad, por prescripción.

Por su parte, en el Código civil paraguayo tampoco se ha estipulado un concepto de locación, pero de los artículos legislados podemos definir como un tipo de contrato por medio del cual una persona (locador) se obliga a entregar el uso y goce de una cosa durante cierto tiempo a otra (locatario) que a su vez se obliga a pagar un precio en dinero (6).

Siendo así, las características principales de la locación son: a) se otorga el derecho a uso y goce siempre de manera onerosa, es decir, mediando una contraprestación en dinero; b) se puede constituir sobre bienes inmuebles, muebles y sobre derechos patrimoniales; c)  pero siempre sobre cosas no fungibles; d) no requieren una forma rígida para que tenga validez el contrato, siendo así, por ejemplo, el contrato de locación sobre un inmueble se puede celebrar por medio de un instrumento privado; e) es un contrato típico, por lo que el derecho del locatario sólo nace a partir de un acuerdo de voluntades.

Como se puede observar, existen muchas características diferentes en la regulación normativa del usufructo y la locación conforme a las normas del Código civil paraguayo. Es así que, por ejemplo, mientras el contrato de locación es siempre oneroso, el usufructo puede ser tanto oneroso como gratuito; mientras que el contrato de locación de inmuebles puede ser celebrado por medio de instrumento privado, la constitución del usufructo sobre un inmueble (si se genera por contrato) siempre se debe realizar por medio de instrumento público; mientras la locación sólo puede nacer de la celebración de un contrato, el usufructo puede constituirse por otros medios como ser la ley, la prescripción o por disposición de última voluntad.

No obstante, tal como lo señalan Borda y Angulo, bajo ciertas circunstancias en la constitución de un usufructo la diferencia con el contrato de locación puede ser considerada extremadamente sutil y hasta inexistente (7), en atención a que tanto por la locación como por medio del usufructo se cede el derecho de uso y goce de la cosa; si el usufructo es oneroso tanto en éste como en la locación se deberá pagar un precio en dinero, y nada impide que un contrato de locación de inmueble sea celebrado por medio de una escritura pública, etc. Es así que en la actualidad conforme al criterio de algunos juristas no existe entre el usufructo oneroso y el contrato de locación nada esencial que les distinga.

Es nuestro parecer que la distinción fundamental entre una y otra figura es que el locatario es titular de un derecho personal mientras que el usufructuario ostenta un derecho real. ¿Qué diferencia práctica tiene esta distinción dogmática? La diferencia práctica es que mientras el locatario sólo puede reclamar o defender su derecho nacido por medio del contrato de locación al locador –salvo en algunas acciones posesorias–, el usufructuario puede defender su derecho de usufructuario contra cualquier persona que pretenda menoscabar o turbar ese derecho. Esta distinción hace que, aún en el contrato de usufructo oneroso y delimitado claramente en el tiempo, el nivel de uso y goce es prácticamente equiparado al del propietario, lo que implica un derecho generalmente más amplio y erga omnes en relación al que ostenta el locatario sobre el inmueble.

Asimismo, hemos consultado con la Comisión de Legislación y Codificación de la Honorable Cámara de Senadores y nos han informado que al tiempo de la deliberación para la sanción de la LSF, ésta Comisión había propuesto una redacción alternativa al proyecto en la cual sí se pretendía prohibir los contratos de arrendamiento (8), pero finalmente la redacción que prevaleció fue la sugerida por la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso, conforme el texto sancionado de la LSF.

Interpretamos, pues, que el legislador paraguayo con el texto del art. 2 de la LSF, al no incluir la figura del locatario, circunscripto la prohibición a los usufructuarios por ser este derecho bastante cercano al del propietario.

No obstante es importante señalar que, no pocas veces, ha ocurrido que los criterios de aplicación son modificados al ser cambiadas las personas que ocupan los cargos que tienen el poder de aplicar oficialmente las normas jurídicas. Esta realidad impone que debamos exponer, además, otros argumentos jurídicos que vayan más allá de una simple e histórica disquisición de dogmática del Derecho civil para darle mayor solidez a las conclusiones de interpretación.

La LSF y los derechos constitucionales

No podemos negar que las disquisiciones proporcionadas por la dogmática civil que fueron expuestas nos ayudan en cierto sentido (o mejor hasta cierto punto) a interpretar el alcance de una ley como la LSF, pero, bajo el régimen de estados constitucionales modernos los criterios de interpretación deben incluir el análisis y la ponderación de normas de rango constitucional que consagran derechos y principios generales del Derecho.

La LSF tiene como objetivo preservar el territorio o la demarcación política del territorio de la República del Paraguay, con el objeto de que en el futuro las fronteras no sean –de hecho– re-movidas por la ocupación de población extranjera en desmedro de los límites acordados oficialmente con los países limítrofes. Éste es un objetivo que desarrolla la misión de custodiar la integridad territorial de la República y la de defender a las autoridades legítimamente constituidas que son principios jurídicos programáticos que se infieren implícitamente de los arts. 155 (9) y 173 (10) de la Constitución paraguaya. Por estos motivos, consideramos oportuno el objetivo que ha movido al Estado paraguayo a sancionar y promulgar la ley objeto de análisis.

Pero, por otra parte, no caben dudas de que esta ley ha sido promulgada en menoscabo del derecho a la propiedad privada, el cual es un derecho consagrado explícitamente en el art. 109 de la Constitución de la República del Paraguay (11). Es más, este ha sido el argumento recurrente y punto principal de crítica que muchos sectores de la ciudadanía, e inclusive algunos congresistas, han expuesto al tiempo histórico en el que la LSF y su Decreto Reglamentario han sido sancionados y promulgados.

Y, en verdad, opinamos que la LSF, si bien de manera justificada, implica un menoscabo al derecho a la propiedad privada, puesto que éste implica el derecho del dueño de disponer de la propiedad, lo que, a su vez, trae implícito el derecho de transferir –la propiedad o el derecho de usufructo– a la persona a quien más crea conveniente, o desde la perspectiva del adquirente, el derecho de adquirir la propiedad o el usufructo del inmueble que más crea conveniente a los fines a los que se desea aplicar.

Siendo así, el punto neurálgico de análisis implica la necesidad de realizar una ponderación entre el deber del Estado de proteger la soberanía dentro del territorio de la República y el Derecho a la propiedad privada.

En realidad, la LSF no tiene su sustento en una indefectible amenaza a la soberanía nacional, sino tiene su sustento en la presunción de que si se permite a oriundos de países limítrofes ocupar como propietarios, condóminos o usufructuarios inmuebles rurales adyacentes a la línea de frontera (fluvial o terrestre) es probable que los límites territoriales establecidos con los países limítrofes sean, de hecho, no respetados.

Por otra parte, esta LSF no es condición necesaria y suficiente para que el Estado paraguayo pueda cumplir con su deber de proteger la soberanía dentro del territorio y preservar los límites territoriales, puesto que puede utilizar otros medios.

Por su parte, no cabe duda de que el grado de afectación del derecho a la propiedad privada sí es directo con la sanción de la LSF por las razones que hemos expuesto párrafos más arriba.

Existiendo una diferencia muy sutil entre la locación y el usufructo, por medio de interpretaciones restrictivas o extensivas del texto de la norma se puede prohibir o no a los locatarios de inmuebles ubicados en zona de seguridad fronteriza. Pero, dado que el menoscabo al derecho a la propiedad privada es directo, se impone que la interpretación de los términos de la LSF más razonable y coherente con este derecho constitucional deba realizarse siempre en un sentido restrictivo, máxime teniendo en cuenta que esta ley dispone la prohibición de realizar ciertos actos jurídicos.

Ante la preponderancia de la interpretación restrictiva para la protección contra el menoscabo excesivo al derecho de la propiedad privada, sostenemos que al referirse el art. 2 a la prohibición a las personas oriundas de países limítrofes de ser usufructuarias, los locatarios no están comprendidos dentro de esta prohibición.

‍*1 El art. 1 de la citada ley dispone: “Se establece zona de seguridad fronteriza la franja de 50 kilómetros adyacente a las líneas de frontera terrestre y fluvial dentro del territorio nacional”.

*2 El art. 2 de la ley dispone textualmente: “Salvo autorización por decreto del Poder Ejecutivo, fundada en razones de interés público, como aquellas actividades que generan ocupación de mano de obra en la zona de seguridad fronteriza, los extranjeros oriundos de cualquiera de los países limítrofes de la República o las personas jurídicas integradas mayoritariamente por extranjeros oriundos de cualquiera de los países limítrofes de la República, no podrán ser propietarios, condóminos o usufructuarios de inmuebles rurales”.

*3 Ver en DE GÁSPERI, Luis: “Anteproyecto de Código civil”, editorial El Gráfico, Asunción, 1964 y en “Código civil de la República del Paraguay comentado, Libros Tercero y Cuarto”, editorial La Ley Paraguaya, año 2009.

*4 El art. 1953 del C.c. dispone: “Todo derecho real sólo puede ser creado por ley. Los contratos o disposiciones de última voluntad que tuviesen por fin constituir otros derechos reales o modificar los que este Código reconoce, valdrán como actos jurídicos constitutivos de derechos personales, si como tales pudiesen valer. Son derechos reales: el dominio y el condominio, el usufructo, el uso y la habitación, las servidumbres prediales, la prenda y la hipoteca”.

*5 El art. 2230 del C.c. dispone: “… El usufructo podrá establecerse sobre toda especie de bienes muebles o inmuebles, corporales o incorporales, que puedan ser vendidos o donados…”.

*6 El art. 803 del C.c. dispone: “La locación tiene por objeto la cesión del uso y goce de una cosa o de un derecho patrimonial, por un precio cierto en dinero”.

*7 BORDA, Guillermo: “Manual de Contratos”, 16º edición, editorial Perrot, Buenos Aires, p. 318 y ss. También se puede ver en ANGULO SARUBBI, Jorge: “Algunas dificultades de interpretación de la ley que establece la zona de seguridad fronteriza”, revista La Ley Paraguaya, año 2006, p. 54 y ss.

*8 La redacción propuesta por esta Comisión era la siguiente: “Se prohíbe la venta, transferencia, arrendamiento, en general, de inmuebles a ciudadanos o empresas extranjeras o mixtas con capital extranjero mayoritario, pertenecientes a países limítrofes…” (el subrayado es nuestro).

*9 El art. 155 de la Constitución dispone: “Del territorio, de la soberanía y de la inenajenabilidad. El territorio nacional jamás podrá ser cedido, transferido, arrendado, ni en forma alguna enajenado, aun temporalmente, a ninguna potencia extranjera”.

*10 El art. 173 de la Constitución dispone: “Las Fuerzas Armadas de la Nación constituyen una institución nacional que será organizada con carácter permanente, profesional, no deliberante, obediente, subordinada a los poderes del Estado y sujeta a las disposiciones de esta Constitución y de las leyes. Su misión es la de custodiar la integridad y la de defender a las autoridades legítimamente constituidas, conforme con esta constitución y las leyes”.

*11 El art. 109 de la Constitución dispone: “Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán establecidos por la ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por ley. Esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley”.

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