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El 4 de junio de 2018, Poder Ejecutivo promulgó el Decreto No. 9023/2018, el cual a través de varias modificaciones a ser introducidas al esquema de tasas aeroportuarias y de navegación aérea percibidas por la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC), implementa el Programa de Incentivos para mejorar la conectividad aérea más ambicioso de la historia del país. El Programa de Incentivos va a ser fundamental para atraer nuevas líneas aéreas al mercado y en particular aquellas que operan bajo la modalidad de bajo costo (LLC – por sus siglas en inglés), así como para incrementar la demanda y fomentar una mayor competencia entre las líneas aéreas. El Programa de Incentivos se sustenta en una premisa bastante sencilla: exoneración de ciertas tasas aeroportuarias y de navegación aérea para estimular el desarrollo del sector aerocomercial.

Para comprender mejor la justificación del Programa de Incentivos, analizaremos primero el contexto del mercado a nivel regional, la situación actual del Paraguay, las experiencias anteriores llevadas adelante y luego abordaremos el alcance y las particularidades del mismo.

El Desarrollo del Mercado a Nivel Regional

Según las estadísticas proporcionadas por la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA – por sus siglas en inglés) y por la Asociación Latinoamericana de Transporte Aéreo (ALTA), el tráfico aéreo latinoamericano continúa creciendo a niveles superiores a la media mundial (5%) y más cercano al 7% anual. En los últimos años, varios países latinoamericanos se han beneficiado con la llegada de las LLC, las cuales han iniciado operaciones en México, Colombia, Perú, Ecuador, Chile, y Argentina – ingreso tardío si comparamos con la experiencia en Norteamérica y Europa. Esta situación ha generado un incremento aún mayor de los niveles de tráfico, tanto a nivel nacional como internacional, y en muchos casos han contribuido significativamente a incentivar la demanda de pasajeros, ya que muchos que anteriormente no viajaban, ahora lo pueden hacer.

Las LLC van ganando participación de mercado en casi todos los países de Latinoamérica. La implementación de un modelo de negocios diferente donde se busca reducir los costos para brindar una tarifa más baja ha beneficiado notablemente a los pasajeros. Algunos países de la región se encuentran estudiando medidas para atraer este tipo de operaciones. En el marco de la reunión de Wings of Chance organizada por la IATA, el Ministro de Transportes de la Argentina, el Sr. Guillermo Dietrich, anunció que dicho país se encuentra analizando un programa para reducir ciertas tasas aeroportuarias y de navegación aérea, a los efectos de fomentar el desarrollo de la industria aerocomercial y atraer nuevos operadores aéreos y en particular para impulsar el desarrollo de las LLC. Queda claro que una parte central de la estrategia radica en la reducción de costos operativos.

La experiencia nacional

En los últimos años, el transporte aéreo ha experimentado un innegable crecimiento en Paraguay. En el 2017, el tráfico del Aeropuerto Internacional “Silvio Pettirossi” creció 13% en materia de números de pasajeros internacionales. Asimismo, las estadísticas del Business Settlement Plan (BSP) administrado por la IATA reflejan un crecimiento del 12.4% en número de boletos electrónicos emitidos en Paraguay en el 2017 comparativo al 2016 y un 39.4% de crecimiento del volumen total de las ventas de los boletos reportados en el mismo período. Todos estos factores, sumados al crecimiento sostenido de la economía paraguaya en los 10 últimos años, la estabilidad macroeconómica y la inflación absolutamente controlada, atestiguan el gran potencial del mercado de transporte aéreo paraguayo.

Ahora bien, a pesar de este marcado crecimiento y de su potencialidad, el mercado de transporte aéreo en el Paraguay, tanto el internacional como el doméstico, continúa siendo el menor de toda Latinoamérica. Aun cuando en los últimos años se han incrementado las frecuencias en ciertas rutas de largo recorrido (e.g. Ciudad de Panamá, Madrid) y se han lanzado nuevas operaciones regionales (e.g. Campo Grande, Resistencia, Salta, Iquique, Porto Alegre, Rio de Janeiro), Paraguay presenta por lejos la menor conectividad aérea de toda la región. En varias rutas no existe competencia efectiva entre operadores aéreos. En segmentos regionales las tarifas ofrecidas al público son relativamente altas, situación que no permite incentivar adecuadamente la demanda de pasajeros. Ello dificulta el acceso a los servicios aéreos.

Según el Plan Maestro para el Desarrollo de la Aviación Civil para el Paraguay desarrollado por la Agencia de Cooperación de Corea (KOICA), una de las principales estrategias para el desarrollo del mercado aeronáutico nacional debe ser impulsar la llegada de las LLC. Este tipo de operaciones puede contribuir a incrementar la demanda, mejorar la competencia y con ello lograr una reducción sustancial en las tarifas regionales. Esto debiera ser importante para un país como el Paraguay donde todavía el ingreso per cápita es bajo.

En los últimos meses, varios operadores aéreos han manifestado formalmente su interés en prestar servicios aéreos hacia y desde el Paraguay. Sin embargo, estos operadores aéreos han expresado preocupación por temas centrales como: i) el elevado costo de las tasas aeroportuarias y de navegación aérea para operar desde el AISP; y ii) el elevado monto de la tasa de embarque internacional de salida por vía aérea (US$ 41.80 – monto efectivamente pagado por el pasajero). El programa de incentivos para mejorar la conectividad aérea ataca el primer punto (e.g. elevado costo operativo).

La experiencia anterior: Las Exoneraciones por Rutas Exploratorias

En el 2006, el Decreto 8120 facultó a la DINAC a “otorgar facilidades en las tarifas por los servicios prestados por un período máximo de un año a las compañías aéreas que deseen explorar nuevas rutas con origen y / o destino en un aeropuerto internacional” (facilidades por rutas exploratorias). El objeto central de las facilidades por rutas exploratorias contenidas en el Decreto 8120 era exonerar el pago de ciertas tasas aeroportuarias y de navegación aérea a aquella línea aérea que introdujere un nuevo servicio aéreo que no estuviere siendo explotado por otro competidor. La intención claramente era mejorar la conectividad aérea del país, ya que en aquel momento solo tres líneas aéreas internacionales prestaban servicios en el mercado paraguayo.

Inicialmente, en el 2008, la exoneración alcanzó a TACA, quien empezó sus operaciones desde Lima a Asunción. En el 2011, la DINAC alteró su esquema de tasas (Decreto 6615/2011). Con esta modificación, la norma extendió las exoneraciones a dos años y clarificó que ellas incluían a las tasas de protección al vuelo, operaciones, estacionamiento y asistencia en tierra. Esta exoneración contribuyó al inicio de las operaciones de COPA, BQB Líneas Aéreas y American Airlines.  Posteriormente, en el 2012, la DINAC modificó nuevamente su esquema de tasas (Decreto 8701/2012). Luego, en el 2014, a través del Decreto 2581/2014, el Poder Ejecutivo extendió la exoneración de las cuatro tasas por un año más, con lo cual los beneficios se extendieron a tres años. Esto facilitó el inicio de las operaciones de Air Europa. Cabe también resaltar que LATAM Paraguay y Amaszonas Paraguay se han beneficiado de las facilidades por rutas exploratorias.  En el caso de Amaszonas Paraguay, dichas facilidades han contribuido enormemente aldesarrollo y fortalecimiento de su nueva malla de rutas regionales.

Ahora bien, desde sus inicios las facilidades otorgadas por el desarrollo e implementación de las rutas exploratorias tropezó con algunos inconvenientes. En primer lugar, los incentivos solamente eran otorgados para vuelos internacionales. No existía facilidad alguna para aquella línea área que desarrollase nuevos vuelos en el sector doméstico. En segundo lugar, los beneficios solamente eran otorgados ante la existencia de una nueva ruta que no se encontraba siendo operada al momento de otorgar el incentivo por otra línea aérea. No se premiaba a nuevos jugadores que ingresen al mercado pero que desarrollen una ruta ya explotada por otra línea aérea. Gran parte de la crítica a dichos incentivos se centraba en el hecho que los incentivos eran para las líneas aéreas extranjeras y no para aquellas constituidas en el Paraguay.  El nuevo programa de incentivo viene a corregir muchas de estas falencias.

Cabe resaltar que las exoneraciones en materia de tasas aeroportuarias y de navegación aérea para estimular el sector no constituye un hecho nuevo. Desde su constitución, la DINAC ha propuesto al Poder Ejecutivo la adopción de varias normas para promover el desarrollo y fortalecimiento del sector aeronáutico, a través de la adopción de ciertas exoneraciones en materias de tasas de navegación aérea y aeroportuarias. En todos los casos, estas propuestas han sido aceptadas por el Poder Ejecutivo a través de la promulgación de los Decretos Nos. 12625/1996, 17731/2002, 1401/2006, 8120/2006, 654/2013. Todas estas normas contemplan algún tipo de exoneración en materia de tasas. El Programa de Incentivos contribuirá notablemente a mejorar la conectividad aérea del país, tanto a nivel nacional como internacional.

El Nuevo Programa de Incentivos para la Conectividad Aérea

El nuevo Programa de Incentivos contempla el otorgamiento de ciertas exoneraciones en las tasas de navegación aérea y aeroportuarias que percibe la DINAC por un tiempo determinado, bajo ciertos supuestos. La exoneración es otorgada a operadores aéreos, nacionales o internacionales, que presten servicios bajo la modalidad de operación regular.  Los beneficios otorgados no alcanzan a las operaciones de vuelos charters.  En particular el Programa de Incentivos comprende:

Beneficios para las nuevas rutas aéreas: En este sentido, el programa exonera por dos años la aplicación de las tasas de protección al vuelo, operaciones, estacionamiento y asistencia en tierra para aquellos operadores aéreos que realicen una nueva ruta aérea no servida por otro operador. Para que el operador aéreo pueda acogerse a los beneficios, solamente es necesario que, o el origen o el destino formen parte de una ruta nueva. Esta es una diferencia sustancial con el régimen anterior, ya que bajo el nuevo Programa de Incentivos se estaría expandiendo el alcance de los beneficios.

Beneficios para las nuevas líneas aéreas: Las exoneraciones de las cuatro tasas mencionadas más arriba, también serán otorgadas por la DINAC a una nueva línea aérea, nacional o extranjera, que ingrese al mercado paraguayo, siempre y cuando la misma preste servicios aéreos regulares, nacionales o internacionales, aun cuando las rutas en cuestión no constituyan nuevas rutas. Las exoneraciones serán otorgadas por el plazo de hasta dos años. La idea central de esta modalidad es facilitar el ingreso de nuevos operadores aéreos al mercado paraguayo, incluyendo las LLC, y con ello lograr mayor competencia, lo que, a su vez, permitiría una baja efectiva en las tarifas.

Beneficios para los operadores aéreos que incrementen sus frecuencias: Para aquel operador aéreo que ya se encuentre prestando servicios aéreos regulares en el Paraguay, el Programa de Incentivos contempla la exoneración de hasta 1 año de la tasa de protección al vuelo y operaciones para las nuevas frecuencias que realice. Esta medida busca en cierta medida incentivar el incremento de la oferta por parte de los operadores aéreos en las rutas ya existentes.  La exoneración solamente será aplicable a la nueva frecuencia que implemente el operador aéreo, no así a sus otros vuelos ya existentes.

Los beneficios para los operadores aéreos que incrementen su malla de rutas: Del mismo modo, el Programa de Incentivos prevé la exoneración de hasta 1 año de las tasas de operaciones, estacionamiento de aeronaves y asistencia de apoyo en tierra a los nuevos destinos de un operador aéreo que ya se encuentre operando en el Paraguay, sin que los mismos constituyan nuevas rutas o cuando dicho operador no sea uno que haya ingresado recientemente al mercado paraguayo.

En todos los casos, para las cuatro modalidades descriptas más arriba, las exoneraciones solamente serán otorgadas a operadores aéreos que presten servicios aéreos nacionales o internacionales, bajo la modalidad de operación regular, siempre y cuando dichos servicios hayan sido debidamente autorizados por la DINAC. En todos los casos, las exoneraciones serán autorizadas a petición de parte a través de una resolución de la Presidencia de la DINAC. A los efectos de determinar el incremento de frecuencias o el incremento de rutas aéreas, a los 10 días de la fecha de adopción de este Decreto la DINAC elaborará un listado individualizando todas las rutas aéreas, nacionales e internacionales, servidas por operadores aéreos nacionales o extranjeros, con sus respectivas frecuencias, vigentes a dicha fecha.

Conclusión

El Programa de Incentivos contempla el otorgamiento de ciertas exoneraciones de tasas de navegación aérea y tasas aeroportuarias para operadores aéreos bajo ciertas circunstancias. Ahora bien, dichas exoneraciones serán otorgadas solamente ante el desarrollo o la realización de un nuevo vuelo, la apertura de una nueva ruta, el incremento de una nueva frecuencia o la llegada de un nuevo operador aéreo al mercado local. En todos los casos, esto representa operaciones que a la fecha el mercado paraguayo no tiene. En otras palabras, la DINAC no percibe ingresos por estas operaciones. El costo marginal será relativamente bajo. Sin embargo, la presencia de estas nuevas operaciones / operadores aéreos incentivará el tráfico y con ello la DINAC percibirá importes superiores en materia de tasa de embarque internacional de salida, ya que se beneficiará indirectamente con la presencia de nuevos pasajeros, puesto que la demanda crecerá.

Las experiencias anteriores de las exoneraciones concebidas bajo la modalidad de facilidades de rutas exploratorias demuestran que en todos los casos las medidas han permitido el fortalecimiento de una nueva ruta o un nuevo operador aéreo en el mercado, que a su vez ha contribuido notablemente a incrementar el tráfico aéreo desde y hacia el Paraguay. En todos los casos, aunque la DINAC en teoría ha dejado de percibir ciertas tasas, se ha beneficiado con el incremento de las tasas de embarque internacional de salida, ya que el tráfico ha crecido sustancialmente.  De manera alguna, el Programa de Incentivos no pondrá en riesgo ni afectará negativamente los ingresos percibidos por la DINAC.

El nuevo Programa de Incentivos constituye un paso fundamental a la hora de atraer nuevas líneas aéreas (incluyendo a las LLC), fortalecer el sector, incrementar la demanda y fomentar la competencia en rutas donde existe todavía una alta concentración de mercado y donde las tarifas continúan siendo particularmente altas.

El efecto de este programa podría ser incluso mucho mayor, si además de su implementación, el Superior Gobierno Nacional bajara sustancialmente el monto de la tasa de embarque internacional por vía aérea que abona el pasajero que utiliza el AISP. Además, también debe considerarse con urgencia la implementación de una política que flexibilice el otorgamiento de visas para los extranjeros. Ambas medidas, conjuntamente con el nuevo Programa de Incentivos, pueden contribuir significativamente a mejorar la conectividad aérea del país.