Entre Libre Mercado y Regulación Estatal: El Ejemplo de la Ley de Turismo
La Ley de Turismo regula la orientación, facilitación, fomento, coordinación y control de la actividad turística. Según sus propios objetivos, la Ley de Turismo busca crear las condiciones adecuadas para permitir el desarrollo del turismo interno y receptivo como factor fundamental para el desarrollo socio-económico del país, así como también el fortalecimiento del turismo emisor como factor determinante del intercambio comercial y cultural. En este sentido, la Ley de Turismo pretender constituirse en un vehículo legal a través del cual promover y fomentar el desarrollo económico y social del país.
El Art. 33 de la mencionada Ley consagra una “Carta de Derechos” a favor de los “prestadores de servicios turísticos.” Así como otros actores, las agencias de viajes son consideradas prestadoras de servicios turísticos. Dicho artículo les garantiza una serie de derechos mínimos que van desde la libertad de ejercicio profesional, el derecho a participar en la elaboración de proyectos de los programas de promoción y fomento del turismo, el derecho a obtener la certificación pertinente, y hasta la regulación en forma expresa de las comisiones a ser percibidas por la venta de pasajes por vía aérea.
En efecto, el inc. f) del Art. 33 de la Ley de Turismo, establece que los prestadores de servicios turísticos tienen el derecho a “percibir por la comercialización de pasajes aéreos un porcentaje no menor al 6% de la tarifa del pasaje que será abonada por las compañías aéreas” (comisión mínima). La Ley de Turismo solamente regula la relación entre las agencias de viaje y las líneas aéreas. Otros sectores (e.g. hotelería, alquileres de vehículos, restaurants) no se encuentran alcanzados por dicha disposición legal. Las compañías aéreas no son objeto de regulación por parte de la SENATUR. En la actualidad, el ente regulador en materia de transporte aéreo es la DINAC.
La comisión mínima es concebida como un derecho a favor de las agencias de viajes y no una obligación en cabeza de las compañías aéreas. La Ley de Turismo no establece taxativamente que la norma sea de orden público. Por ende, los derechos podrían ser objeto de renuncia o acuerdo entre las partes. En la práctica, ciertas compañías aéreas y agencias de viajes han acordado la venta de ciertos segmentos no comisionables. Por ejemplo, un segmento de Nueva York a Londres realizado por una compañía aérea estadounidense vendido en Paraguay es, por lo general, no comisionable.
La fijación de una comisión mínima por ley parecería ser contraria a la política de “Cielos Abiertos.” A partir del año 2005, el Paraguay ha firmado varios acuerdos de servicios aéreos bajo esta modalidad. Estos acuerdos pregonan una desregulación de los componentes económicos del sector (e.g. frecuencias, capacidad y tarifas). En virtud de estos acuerdos, las líneas aéreas tienen la libertad de fijar sus tarifas según las condiciones de mercado. Con motivo de la instauración de la política de Cielos Abiertos, el 8 de noviembre de 2005, la DINAC desreguló la fijación de las tarifas. En la actualidad, aunque es necesario comunicar la implementación de una nueva tarifa aérea, no es requisito previo para su comercialización obtener la aprobación por parte de la Autoridad Aeronáutica. Tampoco se requiere, como si sucedía en la práctica hasta finales del año 2005, obtener la aprobación tácita de la línea aérea local para poder comercializar una determinada tarifa.
La OACI ha definido el término “tarifa” como “los precios que deben ser pagados por el transporte de pasajeros, equipaje y de carga, y las condiciones bajo las cuales estos precios se aplican, incluyendo los precios y comisiones de las agencias y de otros servicios auxiliares, con exclusión de los precios y condiciones para el transporte de correo.” Nótese que la definición de “tarifa” incluye a la “comisión.” La comisión se calcula sobre el precio de la tarifa. Esta es la misma definición que se encuentra contenida en los acuerdos bilaterales en materia de transporte aéreo firmados por el Paraguay con Panamá y Chile.
El término “tarifa” incluye expresamente a las comisiones debidas a las agencias y a otros servicios auxiliares. Las “comisiones” son un elemento de la tarifa. Por ende, las mismas podrían ser consideradas accesorias a lo principal que constituye la “tarifa” o “precio” del boleto. Lo accesorio debe seguir la suerte del principal. Si la “tarifa” no está regulada – es decir no sujeta a precios máximos ni mínimos – la comisión de las agencias de viajes por la venta de los pasajes aéreos tampoco debería contener un mínimo legal.
Si las líneas aéreas tienen la posibilidad de fijar libremente sus tarifas aéreas en base a consideraciones de mercado, en virtud de tratados internacionales (e.g. acuerdos bilaterales), una ley de rango constitucional inferior no debería establecer el monto mínimo de las comisiones que deben ser pagadas a las agencias de viajes. Ello debería quedar librado a las reglas de la oferta y la demanda.
En el pasado se adujo que ciertas líneas aéreas se retiraron del mercado paraguayo por la promulgación de la Ley de Turismo. Ello no queda claro, ya que ninguna de las líneas aéreas que dejaron de operar citó – al menos públicamente – a la ley como la causa del cese de sus operaciones. Sin embargo, la fijación por ley de una comisión mínima del 6% representa un costo adicional inexistente en otros mercados.
En la mayoría de los casos, las comisiones no son fijadas por ley, sino que son el resultado de la oferta y la demanda. En gran parte del mundo las agencias de viajes ya no perciben comisiones de las líneas áreas, sino que cobran un “fee” administrativo al pasajero.
Teniendo en cuenta el pequeño tamaño del mercado y el hecho que más del 50% de los vuelos internacionales desde y hacia Paraguay se concentra en un solo operador, la fijación de una comisión mínima por ley ciertamente surge como un elemento disuasorio a la hora de fomentar el desarrollo del tráfico internacional y puede constituirse en obstáculo de cierta importancia para pequeños operadores y otros con participación de mercado menor que quisieran ingresar al mercado. Para aquel operador que detenta una alta concentración de mercado el costo adicional que representa la comisión no sería un problema ya que por lo general tendría una mayor facilidad en asumirlo, en comparación a aquellos nuevos operadores. Por lo general, el monopolio en ciertos segmentos conlleva márgenes mayores y en algunos casos complacencia de los costos.
Indirectamente, esto repercute negativamente en las actividades del operador del servicio aeroportuario, ya que las líneas aéreas son uno de sus principales clientes. En este contexto, sería recomendable considerar la conveniencia de mantener el inc. f) del Art. 33 de la Ley de Turismo – al menos debería ser objeto de profundo debate y estudio.
