Gobernanza de Actores Públicos y Privados en el manejo de Recursos para la Educación

En los últimos 50 años, el Paraguay ha experimentado un profundo déficit en materia de educación primaria, secundaria y universitaria. Gran parte del problema, pero no todo, se ha debido a la falta de inversión. Lo destinado para el sector educativo ha sido históricamente absolutamente insuficiente. Bien es sabido que el Paraguay es uno de los país con menor inversión – en relación con su producto interno bruto (PIB) – destinada al sector educativo.  Los resultados están a la vista. El sistema educativo es, en el mejor de los casos, pobre.

Recientemente, estudiantes de colegios secundarios volvieron a formular fuertes protestas, llegando incluso a tomar algunas instituciones educativas. Como resultado de estas acciones, la Ministra de Educación no tuvo mas opción que renunciar. Mas allá de la forma, la cual ciertamente podría ser cuestionable, lo cierto es que la educación es el tema del momento.

Mayores Recursos

Varios referentes del sector privado han manifestado su preocupación por el estado del sistema educativo. Los resultados se encuentran a la vista. Algunos han formulado propuestas concretas para intentar resolver el problema. Otros, en colaboración con actores del sector público, han presentado e implementado propuestas concretas para dotar de mayores y mejores recursos al sistema. Las propuestas son variadas, desde incrementar ciertos impuestos y destinar dicho incremento al sector educativo, hasta direccionar fondos recibos de Itaipú. Aquí han participado reconocidos especialistas, personas destacadas y empresarios de larga trayectoria.

Fonacide

Una de las novedades más positivas en cuanto a fondos autónomos se refiere, lo constituye el Fondo Nacional Para la Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE). De acuerdo con la Ley 4758/2012 (Ley 4758), el FONACIDE se financia íntegramente con la suma resultante de la compensación anual abonada por el Brasil por la utilización de energía eléctrica, en el marco del Tratado de Itaipú – pago adicional que fuera acordado por el intercambio de Notas Reversales en 2009. Se estima que dicha compensación asciende a la suma de Dólares Estadounidenses Trescientos Sesenta Millones (US$ 360.000.000).

La Ley 4758 no solamente establece los destinatarios de los recursos provenientes de la compensación brasilera (e.g., Tesoro Nacional, Fondo para la Excelencia de la Educación, Gobiernos Departamentales y Municipales, AFD, Fondo Nacional para la Salud), sino que además especifica las áreas en las que tales recursos deberán ser utilizados. Por ejemplo, los Gobiernos Departamentales y las Municipales son acreedores del 25% de los recursos del FONACIDE. Ahora bien, la Ley 4758 obliga a que dichos recursos sean utilizados en: i) un 50% al financiamiento de proyectos de infraestructura en Educación (e.g., construcción y mantenimiento de centros educativos); y el 30% al financiamiento de proyectos de almuerzo escolar.

La participación de los gobiernos departamentales y municipales no se encontraba en el proyecto original de la ley. Durante las negociaciones del proyecto del ley en el Congreso, los parlamentarios vieron una magnifica oportunidad de pagar favores políticos y destinar recursos a sus departamentos y sus municipalidades, sin que necesariamente tuvieran la capacidad para manejar eficaz y eficientemente tales recursos. Aquí el Congreso ha dado muestras de su ya caracterizada miopía en materia de políticas públicas. Premiar a los correligionarios de turno ha sido más importante que dotar al sistema de mayores recursos que permitan verdaderamente mejorar la educación de nuestros connacionales.

Fondo fiduciario

De igual manera, la Ley 4758 crea un Fondo Fiduciario para la Excelencia de la Educación y la Investigación (Fondo). El Estado Paraguayo es el fideicomitente y beneficiario del Fondo. La calidad de fiduciario ha sido encomendada a la AFD. La Ley incluso fija la remuneración anual de la AFD, la cual no podrá exceder del 1% del patrimonio del Fondo.

Aunque el fondo se encuentra principalmente compuesto por el 30% de los recursos que el FONACIDE destinará, la Ley 4758 contempla la posibilidad de incluir donaciones, otros recursos asignados por el PGN, devolución de los financiamientos de becas, así como el rendimiento de las inversiones que dicho fondo pudiera realizar. La Ley 4758 solamente autoriza inversiones a través de la compra de Letras de Regulación Monetaria (LRM) u otros instrumentos de corto plazo del Banco Central del Paraguay (BCP) o el Tesoro Nacional (e.g., Ministerio de Hacienda – bonos). A la fecha, las LRM constituyen los únicos instrumentos económicos a corto plazo que emite el BCP.

Quizás una de las mayores innovaciones de la Ley 4758 constituya el hecho que aquellos recursos que no sean utilizados por el Fondo en un ejercicio fiscal determinado, no son devueltos al Ministerio de Hacienda. La Ley expresamente dispone que dichos recursos permanezcan en el Fondo.

Aquí se debe tener presente que, como regla general, de acuerdo con la Ley de Administración Financiera, para el 31 de Diciembre de cada ejercicio, los saldos generales en cuentas bancarias de los organismos y entes del Estado deben retornar a su cuenta de origen (Ministerio de Hacienda). Ésta es una diferencia sustancial con respecto a los otros fondos comentados más arriba.

La Ley 4758 define claramente los objetivos del Fondo. Entre otros, éste tendrá como objeto financiar programas relacionados con: i) incorporación de tecnologías de la información y comunicación en el sistema educativo; ii) programas de apoyo para el mejoramiento de la calidad de la formación de los docentes; iii) programas de mejoramiento de la oferta educativa, en escuelas, colegios e institutos de formación docente del sector oficial; iv) programas de atención integral a la primera infancia; y v) el otorgamiento de becas de estudio para la formación superior.

En la práctica, al delinear las áreas en las cuales deberán ser realizadas las inversiones, la Ley 4758 blinda los recursos financieros. Las presiones políticas, ya sean éstas endógenas o exógenas, tendrán una injerencia mínima en la utilización de los recursos para las actividades y los programas objetos del Fondo.

Mecanismo de gobernanza

Además, la Ley 4758 dispone el mecanismo de gobernanza público – privada del Fondo, el cual se rige por un Consejo de Administración integrado por: i) Ministerio de Hacienda; ii) Ministerio de Educación y Cultura; iii) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; iv) el Secretario Ejecutivo de la Secretaría Técnica de Planificación (STP); v) el Presidente del CONACYT; y vi) cuatro personas de reconocida solvencia moral con experiencia en educación. Dichas personas participan con voz pero sin voto. La Ley 4758 también fija las funciones de dicho Consejo. La participación de actores privados en la gobernanza del fondo merece ser destacada.

Las lecciones del Fonacide

La gran deuda del FONACIDE es la perniciosa injerencia de los gobiernos departamentales y municipales, quienes han sido – en la gran mayoría de los casos – incapaces de administrar eficientemente sus recursos. Ha existido innumerables denuncias de corrupción por el uso indebido de los fondos.  Tanto las municipalidades y los departamentos no han cumplido con los requisitos formales (e.g. reportes, reportes), despertando muchísimas dudas en toda la ciudadanía. Las denuncias de sobre-facturacion y/o realización incorrecta de las obras se encuentran al orden del día. Claramente, estos actores públicos no han estado a la altura de las circunstancias.

Por otro lado, el aspecto positivo de la figura del FONACIDE constituye la participación de actores privados en la gobernanza del sistema. Lentamente la ciudadanía va ganando espacios en el manejo de la cosa pública y va manifestando de manera mucho más fuerte cuales son verdaderamente sus preocupaciones, sus prioridades. El hecho que actores privados hayan presionado fuertemente para que gran parte de los fondos de Itaipú sean destinados al sector educativo merece ser aplaudido. Este no es un hecho menor. Aunque algunos actores del sector público, principalmente políticos, pretendan seguir ignorando este reclamo genuino, tarde o temprano, las cosas cambiaran y los políticos se darán cuenta que han dado la espalda al pueblo que dicen representar.

Es incuestionable que el FONACIDE nos deja un sabor amargo, ya que muchos recursos han sido dilapidados por las municipalidades y los gobiernos departamentales. Ahora bien, debemos reconocer todo lo que se ha logrado. Lentamente la ciudadanía va ganando espacios en lo que realmente es importante. Aunque queda mucho por hacer, es alentador ver la proactividad de ciertos actores. Solamente con la verdadera participación de los actores privados en los mecanismos de gobernanza, las políticas publicas podrán tener la orientación necesaria. La mejora del sistema educativo es algo fundamental para un país en vías de desarrollo como el nuestro. Aquí debemos recordar que no se puede alcanzar el desarrollo sin una fuerte inversión en educación. Corea y Singapur son los mejores ejemplos. A pesar de todas las dificultades, empezamos a caminar por un sendero mucho más promisorio.