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REDD+ puede ser una valiosa iniciativa para combatir el cambio climático y proteger la deforestación y degradación de nuestros bosques.  El Paraguay ha dado pasos importantísimos a los efectos de implementar iniciativas en el marco de REDD+. Aunque REDD+ ha sido extensamente debatido en el contexto de las negociaciones internacionales de la CMNUCC, a la fecha no existe consenso sobre cómo el mecanismo será financiado en el corto, mediano y largo plazo.

En este sentido, aunque el Marco de Varsovia ha brindado a los países en desarrollo mayor claridad con respecto a los requerimientos metodológicos a la hora de implementar iniciativas REDD+, los incentivos financieros para inducir a una participación efectiva todavía continúan ausentes en el esquema. Los analistas internacionales consideran que podría existir un sinnúmero de fuentes de financiamiento, pudiendo proceder de múltiples fuentes públicas, privadas, nacionales, bilaterales y multilaterales. Entre otras, las fuentes de financiamiento podrían incluir a: i) los créditos de carbono generados por los países como resultado de una reducción de sus emisiones; ii) recursos proporcionados en donación ya sea por un actores públicos como privados; y iii) mecanismos de comercio de emisiones (ETS), voluntarios u obligatorios, ya sean nacionales o regionales.

Canalización de los Recursos. Posibles Esquemas

Como lo mencionan Shoeck & Ramos Urrutia, “[l]as iniciativas REDD+ involucran a muchos actores: instituciones internacionales, gobiernos, autoridades regionales y locales, bancos, empresas, ONG, pueblos indígenas y la sociedad civil en general, sin que las relaciones entre estos actores sean reguladas de manera clara.” Hasta la fecha, las negociaciones internacionales han dejado librado a los Estados la modalidad de la canalización de los recursos de pagos por resultados obtenidos con motivo de la implementación de REDD+. Aquí los Estados tendrían tres opciones a considerar: i) un esquema descentralizado; ii) un esquema centralizado; o iii) un esquema mixto.

En el esquema descentralizado, los participantes privados acceden directamente a los pagos por resultados con una mínima intervención del Estado. Bajo este esquema, el rol del Estado quedará probablemente reducido a actividades relacionadas con el monitoreo, verificación y supervisión de los bosques, así como cierta certificación de las tareas realizadas por el participante privado. Desde la perspectiva del mismo, la gran ventaja de este esquema radicaría en la mayor agilidad a la hora de recibir los pagos, ya que se evita en gran medida la burocracia estatal. Por otro lado, desde la perspectiva del Estado, este esquema podría presentar tres problemas puntuales, a saber: i) limita el rol del Estado; ii) dificulta el robustecimiento institucional de los órganos de aplicación; y iii) dificulta la utilización de los recursos por pagos por resultados para atender las salvaguardas.

En el esquema centralizado, todos los recursos obtenidos son canalizados única y exclusivamente a través del Estado, quien luego distribuirá los beneficios, en atención a ciertos criterios que, al menos en principio, deberían tener en consideración: i) las actividades realizadas por el participante privado; iii) la necesidad del fortalecimiento institucional de los entes con injerencia en las cuestiones relativas a los proyectos REDD+ y iv) la observancia de las salvaguardas. Shoeck & Ramos Urrutia sostienen que “[e]l involucramiento del Estado garantizaría que se tome sistemáticamente en cuenta la opinión de los [pueblos] indígenas y, de ser necesario, que se logre su consentimiento.”

Desde el punto de vista del Estado, la gran ventaja de este esquema radica en el hecho que los fondos obtenidos no serían única y exclusivamente utilizados para distribuir beneficios al participante privado, sino que se atenderían otros aspectos que pudieran ser considerados importantes desde una perspectiva de política pública ambiental. Otra ventaja estaría dada por el hecho que se reforzaría el rol del ente fiscalizador. Ahora bien, desde la perspectiva del participante privado, el gran riesgo de este esquema sería que la burocracia estatal imperante imposibilite el recupero de la inversión realizada. Si ello fuera así, se constituiría en un considerable desincentivo para la implementación de proyectos orientados a evitar la deforestación y degradación de los bosques. Además de ello, se debe tener en cuenta que varios autores son de la opinión que múltiples iniciativas bajo el esquema REDD+, con múltiples mecanismos de financiación y múltiples donantes, continuarán existiendo y no necesariamente dentro del esquema de la CMNUCC.

Una tercera alternativa sería adoptar un esquema mixto, donde pudiera existir una marcada influencia del sector estatal pero con participación de los actores privados en la canalización de los fondos. Ello se podría lograr siguiendo los delineamientos del caso FONACIDE más abajo comentado.

El ordenamiento jurídico paraguayo ha instituido una gran variedad de fondos, los cuales no son exclusivos del sector ambiental. Entre otros, éstos incluyen al fondo rotatorio de SENASA, el Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria, el Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal de Semillas, el Fondo Especial de Conservación de la Vida Silvestre (MAG), el Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas Bajo Dominio Público, Fondo de Desarrollo Forestal, Fondo Ambiental del Sistema Nacional del Ambiente, el Fondo Fiduciario – Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria, el Fondo Rotativo Especial – Crédito Agrícola de Habilitación, el Fondo de Pensión Alimentaria

En teoría, un fondo debería ser un vehículo económico-jurídico utilizado con el objeto de captar, administrar y destinar recursos financieros, ya sean públicos, privados, nacionales o internacionales para la consecución de un determinado objetivo. Con excepción del caso FONACIDE, en la práctica, los fondos funcionan como meras cuentas específicas dentro del PGN con cierta especificidad en cuanto a su objeto. Dichos fondos no son autónomos. 

Lo que el marco jurídico hace es brindar cierta orientación en cuando al fin, y en algunos casos, la manera en que los recursos deberían ser utilizados. En la práctica esto resulta similar al destino que algunas leyes dan a las multas percibidas con motivo de la aplicación del marco normativo a una determinada actividad. Por ejemplo, la Ley No. 4014/2010 ordena que “los fondos recaudados por imposición de multas [e.g., quemas que no observan los requisitos legales] serán destinados a solventar las funciones” de la Red Paraguay de Prevención, Monitoreo y Control de Incendios. Si bien es cierto que en todos los casos los fondos aquí comentados han sido creados para fines específicos, el marco jurídico no ha proporcionado la flexibilidad necesaria para canalizar y administrar los recursos financieros. Casi ninguno de dichos casos ha sido un éxito. Otra limitante de los fondos radica en el hecho que si el órgano encargado de la administración del fondo no utiliza dichos recursos al finalizar el ejercicio fiscal, los mismos deben necesariamente retornar a las arcas del Ministerio de Hacienda. En la práctica, dichos fondos no escapan a la burocracia estatal.

Un Fideicomiso para REDD+ en Paraguay

La implementación de proyectos REDD+ debería, tarde o temprano, atraer un flujo significativo de recursos financieros. Gran parte de la credibilidad del sistema se basará en el vehículo legal para captar, administrar y canalizar los recursos obtenidos. En atención a ello, una alternativa que debería ser explorada es la constitución de un fideicomiso. Ello requerirá de una ley expresamente sancionada por el Congreso Nacional. El fideicomiso presenta tres grandes ventajas. En primer lugar, el fideicomiso constituye un excelente vehículo legal para blindar recursos para la consecución de un determinado fin. En segundo lugar,  con su constitución, todos los fondos que pudieran ser obtenidos, tanto de fuentes nacionales, internacionales, públicos o privadas, forman parte de un patrimonio autónomo, inembargable. Ello quiere decir que todos los bienes fideicomitidos –que forman parte del fideicomiso– no constituyen prenda común de los acreedores del fiduciario ni del fidecomitente o instituyente. En tercer lugar, la formación de un patrimonio autónomo implicaría que aquellos recursos que no hubiesen sido utilizados dentro de un determinado ejercicio fiscal, pudieran permanecer en el fondo. Ello quiere decir que no retornarían al Ministerio de Hacienda. Bajo el esquema del fideicomiso, el fideicomitente podría ser el Estado Paraguayo, a través de la SEAM y/o el INFONA. Al igual que en el caso del FONACIDE, la AFD pudiera actuar como agente fiduciario. La ley que instituya el fideicomiso podría también determinar la remuneración que debiera recibir la AFD por ejercer tal rol.

Además, la ley constitutiva del fideicomiso determinaría su finalidad, origen y destino de los fondos, el mecanismo de gobernanza, así como la forma en que se distribuirán los pagos por resultados que se generen con motivo de la implementación de los proyectos REDD+. El fideicomiso podría contener reglas específicas relativas a la implementación de las salvaguardas, en atención a las decisiones de la CMNUCC. La gobernanza del fideicomiso podría estar integrada tanto por actores públicos como privados. La presencia de actores privados pudiera otorgar mayor dinamismo al manejo del fondo. Como el instituto del fideicomiso requerirá necesariamente aprobación del Congreso Nacional, en dicha ley se podría abordar los problemas jurídicos relacionados con la implementación de REDD+ (e.g. derechos sobre el carbono, gobernanza forestal). Este fideicomiso presupondría un sistema centralizado o mixto en la administración de los recursos financieros obtenidos con motivo de la implementación REDD+, donde los mismos son canalizados primordialmente a través del Estado, pero donde también pudiera existir una activa participación de actores del sector privado.