Creando desarrollo sustentable con la inclusión de las comunidades indígenas
Generar desarrollo económico y social debería ser objeto central de las políticas públicas de todos los gobiernos latinoamericanos – máxime si tenemos en cuenta el alto grado de pobreza que experimenta la región. Según la CEPAL, en Latinoamérica, 167 millones de personas se encuentran en situación de pobreza, de las cuales 71 millones experimentan extrema pobreza. La realidad es que la pobreza afecta al 28% de nuestra región. En el plano local, la Administración del Presidente Horacio Cartes ha lanzado su Plan Nacional de Desarrollo 2030. Éste pivotea sobe 3 ejes centrales, a saber: i) la reducción de la pobreza y el desarrollo social; ii) el crecimiento económico inclusivo; y iii) la inserción de Paraguay en el mundo.
El desarrollo económico y social no es un concepto aislado del contexto en el que se desenvuelve. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo nos recuerda que “el desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” De aquí nace el concepto de desarrollo sustentable. En el Paraguay existen numerosos proyectos que buscan promover desarrollo sustentable. Es decir, lograr crecimiento económico y social pero sin olvidar al medio ambiente que nos rodea. Muchas de estas iniciativas tienen lugar en áreas rurales y afectan a las comunidades indígenas. Ellas constituyen un elemento central para el éxito de las iniciativas sustentables. Por ello, es necesario analizar el marco jurídico.
Constitución Nacional
Al reconocer su existencia, nuestra Carta Magna define a los pueblos indígenas como aquellos “grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo.” El marco constitucional garantiza un sinnúmero de derechos a los pueblos indígenas, incluyendo: i) el de “desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat”; ii) el de “aplicar libremente sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa”; iii) el de “la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias”; iv) a la “propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida”; v) a no ser trasladados de su hábitat sin su consentimiento expreso; vi) a “participar en la vida económica, social, política y cultural del país; vii) a la exoneración de prestar servicios sociales, civiles o militares; viii) en aquello que no sea incompatible con el orden público, el ordenamiento jurídico paraguayo reconoce a las comunidades indígenas el derecho a aplicar sus normas consuetudinarias.
Asimismo, además de reconocer tales derechos a favor de los pueblos indígenas, el marco constitucional impone ciertas obligaciones al Estado. Éstas guardan relación con el deber de respetar sus “particularidades culturales” referentes a la “educación formal.” Más específicamente, el Estado debe defender a los pueblos indígenas “contra la regresión demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminación ambiental, la explotación económica y la alienación cultural.”
El Convenio No. 169 de la OIT
En el año 1989, la Organización International del Trabajo adoptó el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Aunque el Paraguay ha ratificado dicho instrumento internacional, no existe norma expresa en el derecho positivo interno que delimite su alcance. Sin embargo, teniendo en consideración que el Convenio incluye disposiciones de derechos humanos, ellas son de naturaleza auto-ejecutiva. La ausencia de una norma expresa no puede ser un argumento admisible para negar la existencia de tales derechos. El Convenio busca proteger los valores, las prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales de los pueblos indígenas. Para el Convenio, los pueblos indígenas son acreedores de varios derechos, entre los cuales se destacan el derecho a: i) ser consultados ante la posible adopción de medidas que los afecten; ii) participar en las diversas iniciativas “en la misma medida que otros sectores de la población”; iii) decidir sus propias prioridades; y iv) a la propiedad y posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan. El Convenio dispone que los derechos a los recursos naturales existentes en las tierras de los pueblos indígenas “deberán protegerse especialmente.” Los “derechos” incluyen la participación en la utilización, administración y la conservación de los recursos naturales. En el caso que el Estado sea el titular sobre los recursos naturales existentes en las tierras, el Convenio no solamente otorga a los pueblos indígenas el derecho a ser consultados sobre las medidas a ser adoptadas, sino además el derecho a participar en los beneficios por la utilización de tales recursos, así como a percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que pudieran sufrir. Asimismo, el Convenio obliga a los Estados partes a respetar la relación de los pueblos indígenas con la tierra. Los Estados partes deben establecer los mecanismos necesarios dentro del marco jurídico para que los pueblos indígenas puedan presentar sus reivindicaciones de tierras. Los Estados partes tienen la obligación de impedir que “personas extrañas [a los pueblos indígenas se aprovechen] de [sus] costumbres o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.”
Jurisprudencia internacional y el Paraguay
En el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte Interamericana de Derechos Humanos interpretó que al contener una significación colectiva, los conceptos de propiedad y posesión de las tierras de las comunidades indígenas “no necesariamente corresponde a la concepción clásica de propiedad.” A pesar de ello, dichos conceptos se encuentran incorporados en el derecho a la propiedad privada reconocido por el Art. 21 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. Así, los pueblos indígenas tienen “derecho al uso y goce de sus bienes,” en atención a su “cultura, usos, costumbres y creencias.” Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar a cabo sus planes de vida. La propiedad sobre la tierra garantiza que los miembros de las comunidades indígenas conserven su patrimonio cultural.”
En Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dijo que “[l]a cultura de los miembros las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus tierras tradicionales y recursos naturales, no solo por ser éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.” Por otro lado, en Saramamka v. Surinam, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que los estudios de impacto social y ambiental “deben considerar los impactos acumulativos que hayan generado otros proyectos y además, deben contener un Estudio de Impacto en Derechos Humanos.” Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, estos estudios constituyen “salvaguardas” para garantizar la “subsistencia” de los pueblos indígenas.
Marco Interno
Al establecer el régimen legal para la regularización de los asentamientos de 10 comunidades indígenas, la Ley No. 1372/1988 definió a dichos asentamientos como “un área física conformada por un núcleo de casas, recursos naturales, cultivos, plantaciones y su entorno inmediato, ligados en lo posible a su traducción cultural, atribuyéndose una superficie mínima de veinte hectáreas.” Nótese que el concepto de asentamiento incluye a los recursos naturales allí existentes.
Hacia la inclusión de las comunidades indígenas
El Estado debe consultar cualquier iniciativa que promueva el desarrollo sustentable que afecte las tierras de propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de un derecho consuetudinario. El derecho a la propiedad y la posesión del territorio de los pueblos indígenas comprende además el derecho a la participación en la utilización de los recursos naturales, los cuales a su vez incluyen a aquellos renovables y no renovables. Ningún proyecto que promueva desarrollo sustentable debería generar diferencias socioeconómicas en perjuicio de los pueblos indígenas. Al decir de Ezequiel Santagada, la participación efectiva de los pueblos indígenas en estas iniciativas no solo debe darse porque lo exige el marco legal, sino porque tiene sentido desde el punto de vista económico. No hacerlo afectaría la seguridad jurídica y pondría en riesgo la implementación de los proyectos. Es hora de otorgar a los pueblos indígenas el lugar que verdaderamente se merecen. Como bien lo reconoce la Constitución Nacional, los pueblos indígenas deben participar de la vida económica, social y política del país. Ellos pueden contribuir sustancialmente en iniciativas orientadas al desarrollo sustentable que nos permitan generar desarrollo económico y social sin olvidar el medio ambiente que dejaremos a las generaciones venideras.
