Telefonía Celular vs. Sector Financiero: La Puja por la Regulación de los Medios de Pagos Electrónicos

Una de las pujas económicas más arduas libradas en el Paraguay recientemente concierne a la regulación de los medios de pagos electrónicos: sistema financiero versus sector de la telefonía celular. Según las estadísticas de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU – por sus siglas en Inglés), la telefonía celular creció en el Paraguay de 850.000 usuarios en el año 2000 a mas de 7 millones en el 2013 – un crecimiento de casi un 900%. Hoy en día, en el Paraguay existen habilitadas más líneas de teléfonos celulares que habitantes. Aunque la telefonía fija también experimentó cierto incremento, los guarismos son sustancialmente menores. Ella pasó de 280.000 líneas fijas en el año 2000 a aproximadamente 430.000 en el 2013. De igual manera, la penetración de Internet se desarrolló exponencialmente de 0.75% a casi un 37%. En gran parte, esto se ha debido a dos factores fundamentales: i) el fuerte crecimiento de la telefonía celular y ii) la ansiada liberalización del acceso de Internet – cuestión que fuera inexplicablemente objeto de un largo y perjudicial monopolio por parte de COPACO. Pareciera paradójico que  fue un gobierno de centro-izquierda el que en el 2009 puso fin a dicho monopolio.

El auge de la telefonía celular ha presentado un sinnúmero de nuevas opciones. Al crecer la masa de usuarios, rápidamente las empresas comprendieron que, además de “poner en comunicación a la gente”, existían muchísimas oportunidades de negocio que podrían ser altamente rentables. Desde un celular, además de interactuar en las redes sociales y comunicarse telefónicamente, hoy en día los usuarios pueden pagar una innumerable cantidad de bienes y servicios, así como transferir dinero a prácticamente cualquier punto del territorio nacional – una cobertura muchísimo mayor a la ofrecida por todo el sistema financiero.

Estas actividades generan una variada red de relaciones comerciales y jurídicas entre los actores involucrados (e.g. empresas de telefonía, establecimientos comerciales, usuarios, destinatarios del dinero, agentes de ventas). Anteriormente, el servicio de remesas y transferencias de dinero estaba reservado a las instituciones financieras o a ciertas empresas dedicadas a dicho rubro. Debemos tener presente que el negocio de las empresas remesadoras, como Western Union, no requiere permiso especial alguno. Las actividades de las mismas se encuentran sujetas al control de la SEPRELAD. Inclusive, en muchos casos, el remitente recurría al arcaico, costoso e inseguro sistema de utilizar a las empresas de transporte terrestre para el envió de dinero al interior del país. Claramente, el sistema presentaba dificultades a la hora de enviar pequeños montos. Esto era particularmente problemático para aquellos clientes no bancarizados – es decir el 70% de la población del país. Como bien lo ha reconocido el propio Banco Central del Paraguay (BCP) “los sistemas de pagos electrónicos se erigen en la actualidad en vehículos de significativa relevancia para la promoción y el fomento de la inclusión financiera en nuestro país, atendiendo a su dinámico y constante desarrollo.” En este sentido, “la inclusión financiera de sectores excluidos constituye un objetivo estratégico” del BCP.

Esta falencia del sistema se ha convertido en una oportunidad de negocio ampliamente explotada por las empresas de telefonía celular. Hoy el negocio mueve aproximadamente US$ 1.200 millones al año. Se estima que el 1% de dicho importe constituye la ganancia anual del sector de las empresas de telefonía celular. Cada transferencia o envío de dinero tiene un costo aproximado de un 4% del importe de la transacción. Dicho porcentaje, con alguna variante según la empresa, se reparte de la siguiente manera: i) 1% para el establecimiento que realiza el envió ii) 1% para el establecimiento que lo recibe; iii) 1% para el agente comercial; y iv) 1% para la empresa de telefonía celular. Ahora bien, si la ganancia anual del sector de la telefonía celular es de tan solo US$ 12 millones, ¿por qué otros sectores, como el financiero, han presentado quejas airadas? El quid de la cuestión no se encuentra en las comisiones percibidas por la realización del giro electrónico, sino en tres factores fundamentales. En primer lugar, la fidelización del cliente. Un usuario que recurre a los giros electrónicos que le facilita su empresa celular, muy probablemente sea más proclive a utilizar otros servicios. En segundo lugar, indudablemente el más importante, al recibir el dinero el destinatario del envío cuenta con una amplia gama de opciones. Éste podría, por ejemplo, habilitar una billetera electrónica y retirar solamente en forma parcial el importe del envío. El resto podría permanecer en dicha billetera electrónica por algún tiempo, hasta que el usuario decida realizar el pago de un determinado servicio público (e.g. Ande, ESSAP, COPACO) o la adquisición de bienes y servicios de cualquier establecimiento comercial. Aquí las comisiones para la empresa que ejerce de medio de pago (empresa de telefonía celular) pueden ser sustancialmente mayores. Por ende, la puja se da por el manejo del dinero depositado por los usuarios al realizar una transferencia electrónica. En tercer lugar, la masificación en la utilización de los medios de pagos electrónicos implica que las empresas de telefonía celular tienen un acceso mucho más directo y en forma mucho más continua a un gran segmento de la población que aun esta fuera del sistema financiero. En este sentido las empresas de telefonía celular cuentan con una ventaja superlativa con respectos a las entidades del sistema financiero. Al menos en teoría, el fuerte posicionamiento de las empresas de telefonía celular en este segmento podría representar cierta dificultad para el sector financiero a la ahora de expandir sus servicios a aquellos potenciales clientes no bancarizados. Nadie puede negar que en la actualidad la telefonía celular se ha convertido en un método de pago alternativo a las tarjetas de crédito y a las tarjetas de débito, particularmente para cierto sector de la población. Desde el punto de vista del sector financiero, las transacciones de transferencia electrónica a través de empresas de telefonía celular no generan registros transaccionales. Ello impide que el sistema pueda ofrecer productos financieros a este segmento. En cierta medida, esta situación va de contramano con la Resolución 35 del Banco Central del Paraguay (BCP) que pretende en cierta medida regular el acceso a las cuentas básicas para la bancarización masiva de clientes (e.g. apertura de cuentas sin la presencia física del cliente a través de medios remotos como teléfonos celulares, etc.).

Por muchos años las empresas de telefonía celular han facilitado el envió de dinero electrónico a través de su red comercial sin que exista regulación alguna. Después de un largo lobby de ciertos sectores de la telefonía celular y las repetidas quejas del sector financiero, el 18 de Marzo de 2014 el BCP adoptó el Reglamento de Medios de Pagos Electrónicos (Resolución 6).  Ésta regula “la provisión de dinero electrónico, las transferencias electrónicas no bancarias y los requisitos a los que deben adecuarse las entidades que prestan, dentro del territorio nacional” tales servicios. Los medios de pago electrónicos son aquellos sistemas que facilitan la realización de transferencia de fondos a través de servicios de telecomunicaciones, tales como el servicio de telefonía celular.

La Resolución 6 obliga a las empresas de telefonía celular a crear personas jurídicas específicas para la realización de tales servicios: ellas son las denominadas “entidades de medio de pago electrónicos” o EMPEs. Cada EMPE debe contar con una plataforma tecnológica adecuada a fin de garantizar que las transacciones se realicen en forma real y segura. Ningún remitente puede transferir electrónicamente, así como tampoco beneficiario alguno puede recibir, más Gs. 2.800.000 al mes. Las transferencias electrónicas solo pueden ser realizadas y sus respectivos importes retirados dentro del territorio nacional. De igual manera, las EMPEs deben asegurar la continuidad del servicio prestado al titular, remitente o beneficiario. Según la Resolución 6, las EMPEs deben cumplir con los requisitos de interoperabilidad, compensación y liquidación exigidos por el BCP. Debido al hecho que las EMPEs no son instituciones del sector financiero, la regulación expresamente prohíbe a las EMPEs realizar operaciones de intermediación financiera (e.g. captar dinero del público y prestarlo a terceros), ni abonar intereses a los titulares o remitentes. Los fondos manejados por las EMPEs son garantizados mediante la constitución de un fideicomiso con un patrimonio autónomo. Aunque las EMPEs pueden contar con una red de agentes y puntos de venta, ellas son responsable por las actuaciones de los mismos.

Para muchos, la Resolución 6 representa un traje a la medida de una empresa de telefonía celular en particular. Para el sector financiero las EMPES realizan intermediación financiara en el manejo de los depósitos realizados por los usuarios. Siguiendo con este argumento, la intermediación financiera constituye una actividad sumamente reglada, la cual solamente puede ser desarrollada mediante una serie de requisitos y con autorización expresa del ente regulador: el BCP. Según esta tesitura, a pesar que la Resolución 6 prohíbe a las EMPEs realizar intermediación financiera, en la práctica la forma en la que opera el sistema de las transferencias electrónicas y el manejo de los depósitos las lleva a incurrir tal práctica. Por ende, al no sujetarse a los requisitos exigidos por el ente regulador para realizar intermediación financiera, las EMPEs obtienen una ventaja comparativa considerable vis-a-vis las instituciones financieras. Ellas se encuentran en una posición desventajosa.  Asimismo, para el sector financiero la

Resolución 6 constituye un marcado exceso en las atribuciones conferidas al BCP por su propia carta orgánica. Según este sector, las empresas de telecomunicaciones y su actividad se encuentran absolutamente excluidas del ámbito regulatorio del BCP.

A finales de 2014, el sector financiero presentó un proyecto de ley que pretende “regular la emisión de dinero electrónico, los medios de pago electrónicos y los servicios de transferencia electrónicos.” El proyecto de ley elimina la figura de las EMPEs y establece que solamente podrán realizar tales operaciones las entidades legalmente habilitadas para tal efecto, ya sean bancarias, financieras, cooperativas, casa de cambios u otras que estén sujeta a la jurisdicción del BCP. Al no estar las EMPEs y las empresas de telefonía celular sujetas al ámbito de competencia del BCP, dichas entidades no podrían realizar – siguiendo con la tesitura del proyecto de ley – tales transacciones. Resulta claro que está no será la última batalla entre dos sectores que tienen intereses contrapuestos y visiones marcadamente diferentes para el tratamiento del tema. Ambos sectores tienen algo de razón en sus posiciones. El tema es sumamente aleccionador. Los entes regulatorios deberían ser mucho más vigilantes del fenómeno tecnológico y no sólo actuar varios años después cuando un determinado negocio ya ha adquirido volúmenes siderales.