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En el 2014 el tráfico aéreo ha crecido en el Paraguay aproximadamente un 7% con respecto al 2013. El Aeropuerto Internacional de Asunción “Silvio Pettirossi” (AISP) procesó aproximadamente 960.000 pasajeros. Aunque el tráfico presenta un constante crecimiento, el AISP continua siendo uno de los aeropuertos mas pequeños en toda la región.

Re-estructuración de la Infraestructura Aeroportuaria

La administración aeroportuaria del país merece imperiosamente ser re-estructurada. Varias razones así lo justifican.

En primer lugar, desde sus inicios el ente regulador (DINAC) funge como: i) administrador de los aeropuertos; ii) proveedor de servicios de navegación aérea (ATC); iii) regulador técnico (safety); iv) encargado de la seguridad de la aviación (aviation security); v) encargado de la investigación de accidentes de aviación; y vi) fijador de la política aerocomercial. Previsiblemente, esta congregación de funciones constituye un obstáculo para que la autoridad aeronáutica pueda cumplir con el que debería ser su principal rol: ser ente regulador. El modelo de Juez y Parte en forma simultánea no puede sostenerse per secula seculorum. Bajo este modelo, se imposibilita a la administración de los aeropuertos tener un objeto específico. Los aeropuertos simplemente continúan haciendo más de lo mismo. Cualquier sea el modelo de re-estructuración aeroportuaria que adopte el país, la escisión de los servicios aeropuertos de la autoridad aeronáutica no debería ser postergada.

En segundo lugar, el crecimiento del tráfico, aun siendo pequeño, presenta numerosos desafíos para la actual infraestructura aeroportuaria. El AISP fue construido hace 35 años bajo otro contexto internacional y bajo otras exigencias. Aunque en los últimos años se han introducido substanciales mejoras, las áreas de llegada y manejo de equipajes presentan deficiencias. No existe suficiente espacio para manejar adecuadamente varios vuelos en forma simultanea. Debido a sus dimensiones, la terminal resulta pequeña.

En tercer lugar, existe cierto descontento ciudadano. El pasajero no se identifica con la terminal. Al pasajero le cuesta creer que cada vez que viaja tiene que abonar una tasa de embarque de aproximadamente US$ 43 – precio que parecería ser extremadamente alto para el servicio que recibe. 

En nuestra opinión, apostar a la re-estructuración brindaría las siguientes oportunidades: i) dotar al país con una infraestructura de acorde con sus necesidades; ii) generar inversiones que tengan un efecto multiplicador en la economía; y iii) dar participación al sector privado. Ahora bien, sin un fuerte marco regulatorio, el remedio puede ser peor que la enfermedad.

Modelos internacionales

A continuación exponemos cuatro modelos básicos existentes en materia de administración aeroportuaria.

La primera alternativa sería el “gerenciamiento,” a través del cual el Estado contrata a una empresa para que  administre el aeropuerto. La empresa percibe un canon por sus servicios, que por lo general es un porcentaje de las utilidades que arroja el aeropuerto. Esta opción se da en aquellos casos en que no es necesario un desarrollo importante en la infraestructura, ya que la empresa interviniente enfoca sus servicios solo en “conducir la operativa” del día a día. En algunos casos, el gerenciamiento busca potenciar el crecimiento del tráfico.

La segunda opción sería la “corporativización,” a través de la cual el Estado separaría de la DINAC la administración de la infraestructura, creando a su vez una sociedad comercial (probablemente una sociedad anónima) a quien se le transferirían todos los activos aeroportuarios. Aquí la sociedad comercial, cuya propiedad se encontraría exclusivamente en manos del Estado, se encargaría de administrar la infraestructura, ya no como una empresa estatal, sino bajo las directrices del “management” corporativo del sector privado. Con ello se busca lograr mayor eficiencia.  La nueva empresa adquiere financiación para pagar al Estado por los activos que de él recibió. El Estado se asegura con ello ciertos ingresos. Este modelo, bajo el cual funcionan los aeropuertos más exitosos del mundo (Singapur, Hong Kong, Seúl), solamente puede ser implementado si se dan dos factores. En primer lugar, la nueva empresa “corporativizada” debe ser inmune a presiones políticas. En la medida en que políticos influyentes de la zona continúen actuando como caudillos feudales, más nos acercaremos al modelo de la actual “COPACO” – sociedad anónima del Estado que no es ni “chicha” ni “limonada”. En segundo lugar, debe quedar claro que la nueva empresa se rige por los principios del derecho privado. Ello quiere decir que la empresa no estaría sujeta al régimen de contrataciones publicas o al régimen de la función publica. Caso contrario, todo el proceso de re-estructuración no logrará los resultados esperados.

El tercer modelo sería otorgar los aeropuertos en concesión a una empresa por un período de 20 a 30 años para que no solamente los administre, sino además para que realice las inversiones en la infraestructura que fuesen necesarias. Aquí los activos aeroportuarios continúan bajo la propiedad del Estado. Ésta constituye la diferencia fundamental con la “privatización” de aeropuertos. En la concesión no existe transferencia en la titularidad de los activos aeroportuarios. El concesionario construye, opera y luego al final del término de la concesión, entrega el aeropuerto a su propietario. Esto es lo que se conoce en la jerga anglosajona como “Build, operate and transfer” o modalidad BOT.  El “concesionario” es responsable de conseguir la financiación necesaria para desarrollar los proyectos de infraestructura, conforme se establecen en el pliego de bases y condiciones de la licitación. El modelo de “concesión” aeroportuaria ha sido ampliamente utilizado en América Latina con resultados dispares. Chile quizás sea el mejor caso en la región. Por lo general, el modelo es implementado en aquellos casos en los que la administración aeroportuaria en manos del Estado o era deficitaria o no podía acceder a la financiación necesaria para realizar las mejoras en la infraestructura.

Cualquiera de las alternativas anteriormente mencionadas puede ser implementada bajo la modalidad de un esquema de Alianza Público – Privada según las disposiciones de la Ley 510/02/2013.

Finalmente, la última alternativa sería “privatizar” los aeropuertos. Aquí se produce una venta total de todos los activos aeroportuarios a la empresa adquirente. Este modelo ha sido implementado en algunos pocos aeropuertos principalmente en Europa donde los mercados de capitales ya se encuentran sumamente consolidados. 

Las razones del éxito

Todos los casos exitosos en materia de re-estructuración de infraestructura aeroportuaria, bajo el modelo que fuere, parecerían haber llevado a la práctica las reglas del afamado premio Nobel Joseph Stiglitz, para quien todo proceso debe: i) contar con un marco regulatorio adecuado; ii) gozar de suficiente transparencia; y iii) y prestar mucha atención al pasivo laboral que podría resultar de la implementación de la medida. A tan sabios consejos deberíamos sumar uno que para el Paraguay tiene especial importancia: El Estado debe definir el verdadero objeto de la re-estructuración aeroportuaria. ¿Lo que pretendemos es simplemente contar con un pomposo “cascarón edilicio” de US$ 300 millones, o verdaderamente buscamos a través de tal re-estructuración mejorar la conectividad del país? Un aeropuerto es mucho mas que un simple edificio. Un aeropuerto es el espacio geográfico donde interactúan un sinnúmero de actores. La conjunción y el trabajo coordinado de todos los actores en busca de un objetivo en común es lo que define la excelencia del servicio aeroportuario. Si todos los actores involucrados no entienden e intentan llevar a la práctica tal objetivo, bien podríamos contar con un hermoso edificio pero encontrarnos a la vez cada vez más aislados.

Objeto de la Re-estructuración Aeroportuaria en Paraguay

Un análisis pormenorizado del Plan Nacional de Desarrollo 2030 nos revela que uno de los objetivos centrales de la administración Cartes es posicionar a Paraguay en el mundo. En este contexto, el objeto de los aeropuertos debería ser mejorar la conectividad aérea del país y no simplemente contar con una nueva construcción que aspire a ganar premios internacionales de arquitectura. Aunque nadie duda de la importancia de una “bonita apariencia”, deviene mucho mas importante la implementación de políticas publicas orientadas a conectarnos con el mundo. La re-estructuración de la infraestructura aeroportuaria no puede ser un fin en sí misma, sino un medio que nos permita optimizar la conectividad aérea a los efectos de generar mejores condiciones para el desarrollo económico y social del país. Tal re-estructuración debe imperiosamente ser un elemento dentro de un conjunto de políticas públicas omnicomprensivas dirigidas a todos los demás actores que se encuentran directa o indirectamente relacionados con el sector aerocomercial.  Dichas políticas públicas deben involucrar a actores tan diversos como migraciones, aduanas, RREE, SENATUR, SEPRALAD, entre otros. La infraestructura aeroportuaria es una parte importante, mas no toda la ecuación. Si estos otros factores no son prontamente atendidos, no es razonable esperar obtener los resultados anhelados por la mera construcción de una nueva terminal o un nuevo aeropuerto.